我国学校体育法律法规贯彻执行现状探析

蒋占玉，田金华

（山西大同大学体育学院，山西大同037009）

学校体育工作是学校教育的重要组成部分，既是增强学生体质、增进学生健康的重要手段，也是实现素质教育、培养全面发展的劳动者和接班人的主要途径。但是，近些年来，学校体育工作，尤其是中小学体育工作被边缘化的现象屡见不鲜。青少年学生体质持续下降，学校体育教育工作质量下滑，已经成为学校教育发展的严重障碍，其中很重要的原因就是国家和地方有关的学校体育法律法规在执行过程中被阻滞，甚至存在有法不依、执法不严的现象，从而导致学校体育法律法规不能发挥应有的法律效力[1-2]。因此，对学校体育法律法规贯彻执行现状进行深入分析研究，揭示存在的问题与不足，对加强学校体育的法制化管理，促进学校体育工作的发展具有重要意义。

1 学校体育法律法规及普及现状

1.1 我国学校体育立法现状

自中华人民共和国成立近七十年来，据不完全统计在学校体育方面颁布和实施的法律法规累计有超百项之多。另外，各省、市、自治区等地方政府也根据各自区域的政治、经济、气候等条件，颁布和实施的政策法规更多。这些法律法规及地方政策从不同层面、不同角度，对学校体育工作做出了法律描述和规定，为保障学校体育工作顺利进行发挥了重要的作用。例如：《宪法》以国家根本大法的形式规定国家发展体育事业，为学校体育工作的发展提供了最具权威性的法律保障；《教育法》《体育法》等以法律条文的形式对学校体育的目的、任务以及要求等做出了规定，明确了学校体育工作的方向和地位，规定教育行政部门和学校要完善体育设施，促进学生健康发展，从而使青少年的体育运动得到了应有的重视，增进青少年学生的身体健康；《学校体育工作条例》则是从体育教师到体育课，从体育场地、器材设施到课余体育锻炼，从课余运动训练到各级各类的运动竞赛，从学校体育课程到如何进行体育教学，从体育教师的职责与义务到体育经费的计算，从编写教材开发教学资源到合理评价学生等等，全方位、多层次地对学校体育工作进行了详细的阐述、建议和规定，有效地促进了学校体育工作的改进和完善，使学校体育具有系统性、完整性和标准化，促进了学校体育的可持续发展；《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》是几十年来我国最高级别的关于学校体育工作的文件，明确指出了当下学校体育工作中表现出来的问题并提出建议和要求；《关于进一步加强学校体育工作若干意见的通知》和《关于强化学校体育促进学生身心健康发展的意见》明确提出了学校体育工作的薄弱和不足，强调提高对学校体育工作的认识，加强体育设施建设，确保学生课余体育活动的开展，加快学校体育评价机制的建立，引导和吸收社会力量支持学校体育事业的发展。

1.2 我国学校体育法律法规普及现状

学校体育法律法规能够实实在在地得以贯彻执行的重要前提之一是懂法。因此，做好体育法律法规的宣传与普及工作是实现依法治体的基础，只有采取多种形式耐心细致地做好宣传普及工作，才能使更多的相关人员对体育法律法规有正确的认识和深刻的理解，才有可能使学校体育工作依照法律法规的要求有序进行[3-4]。但是，在调查和走访中，我们发现体育教师对相关学校体育法律法规的了解非常有限，超过半数甚至更多的体育教师对《体育法》《学校体育工作条例》、“中央7号文件”和“53号文件”等重要的学校体育法规知之甚少，更有甚者几乎一无所知，即使是这些法规中对体育教师的权利和待遇等的规定也有超过五分之一的体育教师表示不太了解。在对上级教育行政主管部门及学校宣传和普及体育法律法规情况的调查和走访中得知，有近40%的体育教师认为当地教育行政主管部门和学校在宣传体育法律法规方面做的很差，这个比例已经是很保守了，因为在调查表中填“差”的比例远大于访谈中的比例，可能是由于有部分体育教师不愿意当面说上级部门“差”的原因吧。另外，调查和走访中都表明学校体育法律法规的宣传普及工作情况是城市好于农村，经济文化发达地区好于落后地区。在同等条件下，高等学校好于中学，高中学校好于初中学校，重点学校好于普通学校，公立学校好于私立学校。总之，目前我国学校体育法律法规的宣传和普及程度较差，相关职能部门、学校及有关人员的法律知识有待提高，法律意识有待增强；对学校体育法律法规的宣传、学习、理解和执行有待加强。只有这样，才能使学校体育工作真正实现有法必依，有章可循。

2 体育法律法规贯彻执行中存在的问题

2.1 流于形式

近年来，各级各类学校在贯彻执行学校体育法律法规的过程中，流于形式的现象在各省、市、县几乎都有。有的教育行政管理部门对学校体育法律法规例行公事地将文件转发至各学校了事，而学校由于缺乏具体的实施方案和细则，使得法律法规执行的可操作性大大降低，从而很大程度上削减了法律法规的权威性和法律效力。还有的学校对待一些学校体育法律法规采取隆重启动，过程糊弄，结果不问的做法，如“阳光体育运动”“大课间”等政策的贯彻执行，甚至在某些地区和学校大肆邀请上级主管部门的领导及周边兄弟学校的同仁参加。然而，当轰轰烈烈的启动仪式过后，由于没有进一步实施的计划或方案，学校就马上回到原来的运行轨道。还有部分学校干脆把法律法规挂在墙上，在外人看来，这些学校对学校体育法律法规的贯彻执行一定是很不错的。但是，在调查和走访中，我们发现有的学校主管体育工作的领导、体育教师等相关人员对墙上挂着学校体育法规制度的了解并不是很多，个别学校主管体育工作的领导甚至都不知道那是什么。如此种种，阳奉阴违，只做表面文章的现象在各级教育行政部门和学校几乎都不同程度地存在。这些行为严重地阻碍了学校体育法律法规的贯彻执行，进而极大地影响了学校体育的健康发展。

2.2 做于文件

在调查中，我们还发现有部分学校给人的感觉是基本上所有的体育法规都有对应的传达、学习、讨论、体会，以及贯彻执行的方案和细则等记载、记录和计划，甚至还有贯彻执行过程的检查、执行效果的评估和各种评比的记录材料。然而，通过访谈得知，其中很多工作都只做在文件上，在实践中做的很少，甚至根本没做。比如《学校体育工作条例》要求各级各类学校都应按规定开展体育课，而在一些初中学校，很多时候体育课只是课程表里有，而实际情况是体育课经常上的是所谓的主干课，也有的学校经常安排体育教师干其他工作，体育课学生上自习。对初三年级的学生，则是为了应付中考，体育课是“目标明确”“有的放矢”，只练中考项目。对于高中学校而言，三年级的体育课甚至干脆叫停。《条例》中明确规定的保证学生每天1小时的体育活动时间，在一些学校只是“纸上谈兵”“画饼充饥”罢了。在实践中既无组织指导，也无活动内容，更谈不上锻炼效果。再如从学校体育器材拥有情况统计汇总表中看有足够的体育器材，能够保证体育教学的正常开展，器材室里看到的真正能用的、有用的体育器材寥寥无几。

2.3 滞于口头

学校体育工作在一部分学校中，说起来重要、做起来次要、忙起来不要的现象也时有发生。据调查约有20%，甚至更多的学校口头上说体育工作怎么怎么重要，我们一定要严格按照文件精神和要求不折不扣地贯彻执行，保证达到什么样的效果等。会上讲体育和其他文化课一道是培养合格的社会主义劳动者和接班人的手段和途径，在实践中却把体育打入“冷宫”，不管不顾。比如，有的学校尤其是中学，体育教师严重不足，但在配置教师时却认为随便找个人来代体育课就行了，把指标让出来招主课教师吧。又比如《学生体质健康标准》的实施，大部分学校能够认真执行，但在个别学校只是口头上说重要，非常重要，而在实践中敷衍了事，根本就没有认真进行各项身体素质和机能测试，只是随便安排几个人做做样子，最后编造一些数据上报交差。用他们的话说就是认真测也不达标，上报时还得编造，还不如省点事直接编呢。

2.4 应付检查

学校体育法规执行的好坏，对学校体育工作成效有着直接的影响[5-6]。然而在调查中，我们发现有超过40%的中学和10%以上的高校不同程度地存在应付检查的倾向，少数学校甚至把贯彻执行学校体育法律法规的真正的工作不做，而是把应付检查作为工作的重点去抓。他们为了应付各种检查，挖空心思地造假，在检查组到来之前突击编撰各种文件，收集和编造各种过程材料，超短期培训学生、教师及相关人员的代表，以便统一口径。更有甚者，来不及或不能造假时，直接将其他学校的“拿”来应付检查（如体育器材）。检查组要来，如临大敌，检查工作一结束，所有一切恢复原貌，回归本来。对体育法律法规执行没有效果，反而应付检查的做法传播很快，有极个别学校还专门派人前往取经呢。如此，极大地阻滞了学校体育法律法规的贯彻执行。

2.5 以权代法

要真正做到法律面前人人平等，在21世纪的今天，在某些领域的某些事件上仍然是很困难的。比如《学校体育工作条例》明文规定，体育教师的职务聘任、工资待遇应当与其他教师同等对待，并且妥善解决体育教师的工作服装，两操一活动及课余训练、运动竞赛等应计算工作量等等。但是，在调查中得知，这些规定都能得到保障的学校，仅仅占到被调查学校的不到60%，而且这些都决定于学校或者是校长的态度。也就是说，学校或者校长有权决定体育教师的这些待遇问题。因此，可以说所有存在不同工同酬现象的学校大多数都是因为以权代法的原因造成的。再如，学校的体育场馆按学校体育法规规定在节假日和公休日应面向学生开放，而实践中绝大多数学校根本不面向学生开放。特别是对于学生在体育活动中发生的伤害事故，教育行政部门和学校不担当、不作为，凭借他们的权力把所有责任都推给体育教师，致使体育教师在教学中尽量选择安全的内容及方式教学，从而出现了“安全体育”，严重影响了体育教学的效果和学生体质的增强及学生健康水平的增进。

3 体育法律法规贯彻执行阻梗的原因分析及对策

纵观我国学校体育法律法规贯彻执行中存在的问题，不难看出其原因是多方面的，但最根本的原因就是学校体育法律法规不够健全。随着社会政治经济的快速发展和人民生存生活条件的大幅提高，学校教育形势和教育环境也在发生着很大的变化，从而使学校体育法律法规表现出与学校体育工作发展的不协调和不适应。

首先，目前与学校体育有关的法律法规以根本大法的形式贯彻执行的只有《宪法》和《体育法》，但其只对学校体育的地位等做了宏观的阐述，而真正指导学校体育工作的是由国家体育总局和教育部制定的行政法规《学校体育工作条例》，其法律效力和权威性远比全国人大制定的低。而且，现行的学校体育法规及规章制度虽然较多，但是，从内容上来看，主要是一些基础条例和规定，缺乏具体操作的细则和约束机制[7-8]。还有就是很多学校体育法规都是许多年前制定的，当时的各种情况包括执行主体、执行环境及执行目标等已经无法与当今相比。因此，制定最高层次的符合新时期学校教育和体育发展的学校体育法律法规迫在眉睫。

其次，现行的许多体育法规或条例办法等有许多都只是对学校体育工作的某一方面，甚至某些特定事件作了一些原则性的规定。如《学生伤害事故处理办法》《体育教师培训及考核办法》等，其特点是内容单一，不够全面；各自单行，存在盲区；表述含糊，执行不一，且缺乏相应实践环节和可操作性。甚至相互制约造成钻法律空子的可能性，从而使法规的约束性和效力得不到充分发挥。致使学校体育课时被占，经费流失，体育设施陈旧，体育教师待遇低下等等的违法事件不断发生，导致青少年学生体质健康水平持续下滑。还有一些学校体育法规与现实存在一定差距，脱离实际，对具体事物的描述存在许多模糊的地方，使得在执行过程中出现偏差，如“应该”“一定比例”“有条件的”“根据具体情况”等词语的运用。因此，建立体系完整、内容全面、表述确切的学校体育法律法规是当务之急。

再次，现行的大多数体育法律法规中，缺乏对违法违规现象具体责任单位或个人的惩戒处置的硬性规定，使学校体育法律法规的惩戒力度不够，甚至根本没有惩戒，导致执行主体对学校体育法规视而不见、听而不闻，学校体育法规在个别学校或单位看来就是废纸一张。在工作中我有权，我说了算的现象屡屡发生，如随意缩减体育经费，随意抽调体育教师做其他工作等，严重阻滞了体育法规的贯彻执行。因此，迫切需要健全学校体育法律法规，加强对违法违规行为的惩戒。

另外，任何一项法律法规的贯彻执行都离不开全方位、多层次的指导与监督，学校体育法律法规也是如此。我国有关学校体育的法律法规虽然不够全面，但是绝大多数学校体育的问题，也是有法可依的，关键的问题是没有做到有法必依，其原因就在于缺乏相应的指导与监督。因此，学校体育法律法规的健全应包含对贯彻执行过程中的指导与监督的规定，加强对法律法规贯彻执行的指导，强化对贯彻执行过程的监督。只有这样，才能真正提升学校体育法律法规应有的效力和权威，确保学校体育有序有效地健康发展。

4 结语

随着国家法制化进程的不断推进，健全和完善学校体育法律法规，全面实施依法治教，依法治体已成必然。但是，就目前情形来看，我国现行的学校体育相关的法律法规与国家治理的要求还存在一定差距。主要表现为：一方面，缺乏最具权威性的、内容全面、体系完整、表述明确肯定、可行性和实践性强，而且符合时代发展要求以及具备完善合理监督机制的学校体育法；另一方面，教育行政权力、法律责任和学校利益等管理上的混乱以及管理者的法律意识薄弱，法律水平较低。因此，今后的主要任务应是建立健全学校体育法律法规，并采取多渠道和多形式的法律法规宣传普及，真正使学校体育法律法规深入人心。同时，深化教育体制改革，明确行政管理和监督职责与权限，加强执法力度，强化违法必究的惩戒制度。从而使学校体育在有法可依、有法必依、违法必究、执法必严的大环境下健康持续发展，为国家治理和强健民族体魄做出应有的贡献。