“镇改街道”研究文献述评

□宋明爽 王小磊

进入21世纪，随着我国经济社会的快速发展，“镇改街道”的社会实践在全国范围推广开来。《中国统计年鉴》(2003年-2014年)统计数据显示，2002年底我国共有乡镇级行政区划44850个，其中镇行政区划20601个，街道行政区划5576，占比分别为45.93%、12.43%。到2013年底乡镇级行政区划40497个，其中镇行政区划20117个，街道行政区划7566个，占比分别为49.68%、18.68%(国家统计局网站)。从各地的广泛实践来看，2003年深圳市龙岗区根据《深圳市龙岗区城市化试点工作方案》撤销龙港镇改设两街道办事处(贾少强：2003)；2008年2月南京桥林镇改设街道办事处，管辖区域和办公地点不变(刘小庆：2008)；2010年，山东济南市“对部分行政区划进行了调整，共撤销了5个乡和1个镇，设立了2个街道办事处”(郭学军：2010)；四川内江市加快行政区划的调整，2014年完成镇改街道2个，2015年完成镇改街道2个，到2016年将符合条件的镇全部改为街道(邬丹：2014)。

“镇改街道”实践的发展，引起学界的关注，相关研究开始出现。本文通过对近些年来主题相关论文进行系统梳理，归纳总结“镇改街道”研究的现状、特点和基本规律，推动今后的研究。同时也希望通过理论的分析和总结，为“镇改街道”实践提供理论支撑。

一、“镇改街道”的内涵分析

“镇改街道”的内涵或概念的定义是整个“镇改街道”研究的基础。总结文献资料，专家学者有如下的分析。

(一)“镇改街道”的表述用语

对镇改街道这一实践，其语词表述多种多样。从已有的学术论文、报纸和政府相关文件等文献检索结果看，有“镇改街”、“镇改街道办”、“撤镇建街”、“镇改办”、“乡改办”等不同称谓。同时，“镇改街道”中的“镇”实际上包含了“镇”“乡”“民族乡”的建制，因为三种建制都有改为街道的实践。

(二)“镇改街道”的词性内涵

在学者的研究中，“镇改街道”的理解包含了名词和动词两方面。将“镇改街道”作为动词来看，作者强调这一动作过程，重点落在“改”上，如叶贵仁(2010:55-57)将“镇改街道”看做复杂的决策过程，将“乡镇合并”“村改居”以及“镇改街道”作为镇改街道的三个阶段，突出动作属性。将“镇改街道”作为名词来看，作者的分析既指镇改街道这一现象，也隐含了类型的含义——乡镇建制撤销后新设立的街道办事处区别于“传统街道办事处”①。

(三)“镇改街道”的改革内涵

改革意蕴的分析主要体现在四个方面。就乡镇改革来说，魏艳、张义勤(2009:60)将“乡改办”看作是乡镇政府改革中城市管理体制的建立；肖雪莲(2013:7)认为“镇改街(道)”属“行政体制改革的范畴”；叶贵仁(2010：55)将“镇改街道”看作是乡镇行政体制改革中的具体行政决策或者说是改革决策。就政府职能来说，张凡等(2014:37)将“镇改办”界定为“新型城镇化过程中基层政府职能转变的表现”。就行政区划来说，张二东(2005：10)将“镇改街道办”界定为乡镇行政区划调整；王丹丹(2009:241)认为“撤镇建街是行政区划改革的一种方式”；黄菲(2014：12)也认为“镇改街”是基层行政建制的调整。在基层治理体制改革方面，李海金(2006：28)认为“乡(镇)改街”则是城市化进程和城乡治理体制变动中新型组织体系的找寻。宋明爽等人(2015：25)将其实质归为“基层治理体制的转变”。邓弋青等人(2010:797)将镇改街道认作是城市行政管理体制改革的重要内容，是扁平化城市行政管理体系的组成部分。

(四)“镇改街道”概念的定义

对“镇改街道”概念作出明确界定的不多，从侧面说明了相关研究的不足。肖雪莲(2013：7)认为“‘镇改街’是一种将镇(乡)政府撤销后改为街道办事处的社会现象、社会活动的简称；核心内容是管理机关由镇政府变为街道办事处、管理对象为城镇建成区内己转为城镇居民户口的村民变为市民、以及村委会变为社区居委会。”黄菲(2014：12)在对“镇改街”定义中采用了广义的行政区划概念，认为其是调整基层行政建制，将一级地方政权实体变为准行政区的过程。宋明爽等人(2015：25)认为“镇改街道”是“某一行政区域内行政管理主体由乡镇一级政府转变为街道办事处的过程，并且伴随着管理权限的调整、管理对象的变更”，实质是基层治理体制的转变。

二、“镇改街道”的类型划分研究

综合分析研究文献看到，因研究者的角度不同、类型化研究意识不同等因素而存在差异，呈现标准多样、研究类型隐含等特点。

(一)“镇改街道”类型的划分

“镇改街道”的类型划分标准多样。张二东(2005：20)从乡镇行政区划调整的角度研究河北省镇改街道，提出了镇的不同类型，包括市辖区镇、县级市镇、县城驻地镇三种。以此为基础，根据两个标准，归纳了镇改街的不同方式或类型。第一，根据人口规模标准，三个类型的镇采取差异化的形式，或一镇改一街，或一镇改两街。第二，根据区域位置，考虑人口、地理位置、经济水平等因素，采取并入邻近街道、与周边镇合并后改设街道等形式，都属于行政区划调整型的“镇改街道”。

管鑫(2010：15-16)通过对街道办事处进行归类来划分“镇改街道”的类型。他认为存在三种不同性质的街道办事处，分别是城市中的街道办事处、位于县级市且具有镇性质的街道办事处、城乡结合部且介于城市街道和“镇街道”之间的街道办事处，而后两者均是由撤销镇设立的街道办事处。

宋明爽等人(2015：25)依据地理因素和动力来源两大标准，对“镇改街道”的类型进行划分，前者划分为驻地型、近郊型；后者划分为主动型和被动型。

(二)个人命题研究的类型隐含

研究者个人选题的研究体现了“镇改街道”的类型化。如对城关镇“镇改街道”的研究(徐竹青，2006；叶贵仁，2010)；对广东省经济社会规模特大型、近郊型镇的研究(何小培；2006)；对城郊民族乡的研究(马洪苍；2010)；对高新技术开发区、工业园区“镇改街道”的研究(任艳，2009；黄菲，2014；宋明爽等，2015)，以及市辖区、城市规划区内“镇改街道”研究(周树南，2011；张凡等，2014)等，这些都可以看作类型化研究。但在此类研究中我们确实看不到有意识的分类和明确的分类标准。

三、“镇改街道”的动因分析

“镇改街道”动因是多方面的，与经济社会变革，城市化的发展，甚至改革者的价值取向息息相关。

(一)对乡镇政府进行体制改革的需要

一些学者认为，乡镇基层政权权责不匹配，与经济社会发展不相适应需要改革。徐勇(2003：94)提出“县政、乡派、村治”，将乡镇一级政府改为县级政府的派出机构；詹成付(2004：11-14)将“撤销乡镇建制，一律改设为县级人民政府的派出机构”作为乡镇行政体制改革的方案之一。

另一些学者则认为，应当顺应城镇化发展趋势，实现基层管理体制向城市管理体制转变，转变政府职能。李海金(2006：25-26)在个案研究的基础上提出，“乡改街”后将原乡纳入城市统一经济社会规划，促进政府向公共服务型政府转变；张凡等(2014：37-38)将“镇改办”的原因归为大城市城市化进程的辐射带动以及乡镇改革中“乡派式改革”②理念的实践；马洪苍(2010：39)将昆明市近郊民族乡撤乡改办的原因归为昆明市城镇化的大背景以及被纳入昆明市城镇规划，带有明显的行政命令色彩；宋明爽等(2015：25-26)将高新区“镇改街道”的原因归纳为三点，“对现有城市规划的适应”、“促进区域经济发展的需要”和“建立新的行政管理体制的需要”。

(二)乡镇领导者的理性取向

叶贵仁(2009：76-80)从“镇改街道”的决策过程这一微观层面入手，认为“镇改街道”有利于“镇级领导人的收益最大化和受损最小化，他们的理性行动推动了这一决策过程”。具体表现有：(1)在“乡镇合并”阶段，通过解决与相邻乡镇的土地归属纠纷，减缓经济摩擦，实现受损最小化和未来收益的最大化；(2)在“村改居”阶段，设置居委会适应城市管理体制的要求，追求社会收益的最大化；(3)“镇改街道”会使镇街领导人政治地位上升，乡镇发展可以获得“宽松的财政政策”、“财政自主权”以及“财力支持”，裁撤“不能带来经济效益的机构”，同时避免承担乡镇政府的责任，还能缓解财权与事权不对等的矛盾等，追求政治收益、乡镇经济收益的最大化。个案研究显示，“镇改街道”的根本原因是县乡政府之间的“共谋”和“职责同构”。

(三)乡镇行政区划调整改革的需要

黄菲(2014：17-18)提出“镇改街”这一行政区划调整的动力机制。认为有三种动力：经济发展是根本动力——扩大城市范围、增强经济实力、打破“行政区经济”③壁垒；资源整合需求是直接动力——促进区域资源整合与城乡资源的流动；效益优化是目标动力——经济效益、政治效益和社会效益。

周树南(2011：51-52)认为处于城市规划区内的乡镇，“镇改街道”的动力有三个方面：一是充分发挥县级市区的聚集优势和区位优势，促使各类生产性要素的集聚，促进产业结构调整等；二是防止在城市建成区和规划区市内出现政府和乡镇政府职能不明、权限不清和交叉管理等问题，避免上下级政府之间的竞争；三是强化社区建设，推进城市化进程的需要。

四、“镇改街道”过程研究

“镇改街道”过程或阶段划分的差异，体现着对“镇改街道”概念、内涵界定的分歧。对“镇改街道”进程认知视角的不同，特点的归纳也不同。

(一)“镇改街道”的阶段划分

1.两阶段说。汪芳久(2008：14-17)认为，作为苏州黄桥镇行政体制变革一部分的镇改街道主要由两个阶段组成，分别是2001年的内部综合改革和2006年初的“镇改街道”。前者主要是理顺县与乡镇的关系，重点是规模的调整、机构裁并和人员精简。后者是街道办事处的建立，整合机构、精简人员、职能调整，实现行政建置的变化和行政管理体制的城市化。

2.三阶段说。叶贵仁(2010：55-56)以“理性选择”为视角，研究“镇改街道”的决策过程，将其分为三个阶段：首先，通过两镇合并进行资源的整合。其次，通过村改居实现村委会管理体制向居委会管理体制转变。再次，通过“镇改街道”理顺上下级行政管理体制。

3.四阶段说。李海金(2006:27)认为“乡改街”经历了四个阶段：2001年的乡镇合并与改制，包括了乡镇合并、机构裁并、人员精简；2002年首轮街道事业单位改革；2005年街道行政机关的二轮改革，意在进一步精简机构、党政干部交叉任职、精简编制以及中层干部定编制和竞争上岗；2005年10月进行事业单位二次改革，包括减少事业编制人员、监管和处置事业单位资产等，事业单位改革为农村公益型新型服务组织，进而建立政府购买农村公益性服务新机制。

(二)“镇改街”过程的不同改革特点

徐竹青(2006：61)将县级市撤镇设街与传统市辖区设立街道办事处进行比较，认为前者具有三大特点，一是大多是成建制转换，“街道管理区域的外缘一般与原城关镇或部分毗邻乡镇的行政区域界线相重合，而市辖区设立街道办事处一般采取切块设置的方式”；二是管辖的地域面积都较大；三是街道办下辖的居委会数量相比，农村所占比例较高。

李海金(2006：27)将中心城区所辖镇体制改革与郊区所辖乡镇体制改革进行对比，两者的共同点是在“行政建制单位和组织体系”上都将乡镇改造为街道办事处；两者的区别在于，前者的重点意在建构面向“三农”的公共服务型行政体系，其是应对“乡派”改革中面临的法律困境、组织困境，后者则是以城市治理组织体系的建构为侧重点，其改革水到渠成。

宋明爽等(2015：25-26)探究了高新区“镇改街道”的特点：一是高新区管理机构通常是派出机构，对乡镇、街道的管理权来自委托。二是“镇改街道”内容的广泛性和综合性，涉及管理体制改革、机构调整、人员调整、“村改居”、户籍管理、土地管理、失地居民生活与社会保障、城市管理与建设等问题。三是被动性和必然性，其中“被动”是因为高新区“镇改街道”可能源于城市规划推动而非前置条件充分；同时也体现在“村改居”中村民的被动接受与适应；“必然”主要是指高新区的集聚效应等使得其具备改革的前置条件。四是目标达成具有过程性，是因为改革内容的广泛性、综合性使得各项内容的进展不同，存在差异性。

五、撤镇设街后的街道办事处改革

“镇改街道”的直接结果就是设立街道办事处，对“新”街道办事处的研究成为“镇改街道”研究的核心领域和重要内容。

(一)关注办事处职能研究

一是职能定位的问题。肖雪莲(2013：24-28)研究“镇改街道”的职能定位，解决“经济发展越位”“社会管理错位”“社区服务缺位”问题，对经济发展、社会管理和公共服务三方面职能重新定位。二是职能转变的问题。王丹丹(2009：241)探讨职能转变的动因，改革前后职能要求发生变化，要求政府职能必须转变。

(二)重视区域治理

黄菲(2014：30-49)关注工业园区范围内“镇改街道”的治理路径，应对“镇改街道”后区域治理面临的多重挑战。

(三)进行体制改革和行政区划调整

对“镇改街道”后管理体制的研究是重要内容，徐竹青(2006：61-63)探求县级市驻地镇“镇改街道”后管理体制转型中的问题与对策建议；张凡、周昊(2014:37-41)关注“镇改办”后管理体制运行中存在的问题和改革的路径。

行政区划调整是研究“镇改街道”的重要视角。面临相似的问题，何小培(2006：120-122)研究重新调整行政区划，将大型街道“一分为三”，同时伴随同步改革；范今朝(2011：1798-1804)等关注行政区划“逆向调整”④作为街道办事处摆脱困境的出路；周树南(2010：51-57)研究处于中小城市规划区域内的乡镇进行“镇改街”区划调整的必要性、存在问题及未来策略。

(四)办事处改革的财政问题

关于“镇改街道”财政问题的专门研究非常少，多在面临的问题和对策建议简单提及。钟娜(2011)研究“镇改街道办”的债务问题，追溯债务问题形成的阶段，概括了债务的规模、分类、来源以及债务的用途等状况；分析债务的积极意义和潜在危害，如弥补城镇化建设资金缺口、促进区域产业结构调整、配套基础设施建设、发展基础教育等方面，促进辖区内公共产品的供给等，但也面临债务转嫁、滋生腐败、公共产品与服务的供给过当、行政成本居高不下、增加地方财政风险等问题。“镇改街道”财政问题在研究中具有重要地位，钟娜对债务问题的研究全面、系统，与其它研究中零星涉及有很大不同。

六、“镇改街道”研究：问题、困境与对策

“镇改街道”后取得了很多成效。在基层体制和组织机构方面，撤并机构，精简人员，创新领导机制，优化干部队伍；同时转变政府职能，向服务型政府转变。在城市化进程方面，扩大城市基础设施和服务范围，加快非农化进程，促进社区建设。在经济社会方面，促进区域产业结构调整和资源整合，通过区域经济发展带动居民增收，促进“镇改街道”社会事业的发展。但“镇改街”也确实带来一系列问题，总结文献可归纳如下。

(一)“镇改街道”的问题、困境

1.行政体系客观系统结构问题

行政体系客观系统结构“由行政体制、行政组织、行政机构、行政人事资源等要素构成”。在机构设置和人员编制方面，内部机构的撤并以及人员编制的精简带来一些显性问题，影响了行政效率，如人员不足、人均工作量大以及工作难度加大等(张凡等，2013；李海金，2006)；在管理体制方面，街道管理机制继承有余、创新不足，转变不及时，沿用乡镇管理体制和运行机制(马洪苍，2010；李海金，2006；任艳，2009；徐竹青，2006；汪久芳，2008)；没有管理本地区经济社会发展的自主权(马洪苍，2010)。作为派出机关，不具备独立的行政执法资格，行政执法权不独立(黄菲，2014)。机构设置与上级政府同构，条块分割的矛盾突出(任艳，2009；徐竹青，2006)；条块关系矛盾重重，街道办事处职权有限而责任无限，其与政府相关职能部门职责界限交叉的问题突出，被职能部门派出机构分解部分行政管理权限，存在协调难度大等问题，市政、环卫等公共服务职权上收迟滞，仍由街道办事处承担，而独立财权的缺失更加重街道办事处面临的挑战(周昊等，2013)。在权力行使接受监督方面，内部人大机构的监督乏力，外部居委会和普通居民的监督不足(黄菲，2014)。

2.行政体系主观系统结构问题

主观结构系统由“行政权力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素构成”，主要通过街道办事处的职能变革来体现。对于“镇改街道”职能转变中存在的问题，已有的研究集中体现在职能的的越位、缺位和错位方面，具体为过多强调经济管理和经济发展，经济职能越位，社会管理和公共服务滞后，存在缺位和错位(任艳，2009；周树南，2011)。社会建设的滞后，包括社区管理和公共服务，社区治理模式转变中政府、中介组织作用的发挥(任艳，2009)。在职能定位方面，职能范围不确定、职能履行中行政化倾向严重、实际承担政府职能与社区组织双重职能以及对居委会的自治空间造成的实质挤压成为关注的重点(黄菲，2014)。对于“多合一”⑤街道，面临管辖区域范围的增扩带来的公共服务职能增加和管辖区域内部公共服务的“二元化”问题(张凡、周昊，2013)。“镇改街道”政策配套方面存在问题(马洪苍，2010；孙圣勇，2010)，这些政策包括就业和社会保障、市政基础配套建设、农村合作医疗转为城镇医疗保险、退休、拆迁、兵役、义务教育、计生、户籍、少数民族政策等。相关法律法规建设滞后(徐竹青，2006)，《街道办事处组织条例》不适用“镇改街道”，缺少国家层面的法律法规。象征城市特征的户口没有完成相应的城镇化进程(汪久芳，2008)。

3.行政体系价值系统结构问题

价值结构系统是由“行政意志、行政义务、行政责任、行政人格”等要素构成的，人是关键。“镇改街道”有关人的研究主要有几个方面，一是对行政组织内工作人员(包括了行政编制、事业编制以及自行聘任)对新旧转变的适应问题，如对乡镇与街道办事处差异的认识与理解不足、固有的乡镇的工作思维转换、原有工作作风转变等方面困难(黄菲，2014)；在多乡镇合并新街道办事处的“镇改街道”类型中，行政组织内非正式组织的正负影响、人员岗位设置引发内部争议等问题受到关注(张凡等，2013)；人员素质不高，行政理念落后(周艳，2009)。基层干部对“镇改街道”后出现的新情况、新问题了解不足(马洪仓，2010)；以及管理体制转变中面向街道办事处基层相关激励政策滞后引起人员绩效争议，对基层人员的工作积极性产生不良影响。

4.行政体系的基层组织化问题

行政体系基层组织化主要指行政体系将基层群众自治组织纳入其中，直接面向民众。“镇改街道”后的村委会和居委会存在的问题主要有：一是普通民众对“镇改街道”的认识不足，对“镇改街道”的缘由、街道办事处角色、工作内容和方式的认识不清，对街道办事处治理参与度不高(黄菲，2014)；“新居民”观念转变和素质提高面临困境(孙圣勇，2010)。二是“村改居”后基层群众自治组织主要负责人面临新老体制转换困境，主要表现有对“镇改街道”的知晓率不高、对这一变革的意义的认识不足，存在简单化、片面化理解问题倾向；因文化程度、城市社区建设、管理经验等的不足，囿于既有基层群众自治组织工作模式，其角色转变面临困境；社区干部待遇低(马洪仓，2010)；以及干部担忧失权、失利心理的影响(孙圣勇，2010)。三是社区自治能力弱(任艳，2009；黄菲，2014)，参与意识淡薄、自主性低、参与渠道不通畅。四是社区治理面临困境(黄菲，2009)，主要表现在新旧生活模式转变、社区文化认同重构困难等。街道办和社区居委会之间存在矛盾，街道的全能化和居委会的行政化倾向(黄菲，2014；周树南，2011)；社区自治组织机制存在不足(黄菲，2014)，农村公益性服务组织的管理体制和运行机制还不成熟(李海金，2006)。五是“村改居”潜在的问题，失地农民的就业问题、农村宅基地审批与建房问题、“镇改街道”后原有集体资产与收益的重新分配、原村民所能享有福利待遇之存续等问题(马洪苍，2010)。

5.行政区划调整问题

经济基础决定上层建筑，行政区划调整与经济社会不相匹配成为“镇改街道”面临的突出问题。范金朝(2011：1800-1801)关注浙江省芝英镇“镇改街道”行政区划调整后面临的问题，将“地域型政区”⑥整建制转化为“城市型政区”⑦。一是企业向城区集聚和基础设施、城市建设政策扶持向城区倾斜，本地区被边缘化，使得街道办事处经济发展和城镇建设速度放缓；二是与主城区的空间间隔，共建共享基础设施和公共服务设施难度大；三是区划调整涉及的相应行政管理政策的调整存在滞后性，公共管理部门陷于管理“灰色区域”，同时街道工作人员和村民可享受的待遇和优惠政策不明确，既未获得城区市民待遇，也丧失原农村地区待遇；四是街道体制与发展不相适应。区域面积大、以农村为主，社会管理和公共服务责任需求与行政管理权限、机构设置不匹配。“区划调整不仅没能达到城市化的发展目标，反而阻碍了该地原先的发展势头。”何小培(2006：120-122)研究深圳国内罕见的经济社会规模巨大的布吉镇改设街道办事处后面临的类似的问题。从行政区划角度看，街道办各自为政，重复建设，造成资源的浪费，缺乏协调机构(周树南，2011)。

(二)破解“镇改街道”问题的可能路径

1.“镇改街道”的条块关系理顺

进一步理顺“镇改街道”中的条块关系，明晰权责。对这一问题，任艳(2009：32-33)等进行探究，应通过行政体制改革中理顺好政府、社会、市场之间关系，对行政组织机构及其权责进行明确、调整。具体可以分为以下几点，一是在街道办事处与区政府关系方面，应着眼于两者职权法人合理划分，以权随事走、权责一致为基本原则，并同时提供相应的资金保障(张凡等，2014)。二是在上级职能部门与街道办事处职权方面，以合理划分、各司其职、避免条块分割为原则，尽可能减少可能产生的问题(肖雪莲，2013)；三是在街道办事处与居委会关系方面(周树南，2011)，应重树指导与被指导关系这一法定原则，让居民自治的实现有切实保障(张凡等，2014)。

2.明确“镇改街道”职能定位

“镇改街道”的职能定位因类型不同而存在差异。撤销乡镇设立街道办事处的主要职能是社会管理和公共服务，同时统筹辖区发展、进行行政管理、组织公共服务、指导社区建设(张凡等，2013)；关注社会保障水平和城市管理水平等(汪芳久，2008)；徐竹青(2006：61)认为县级市所设立的街道办事处同时承担城市街道办事处的职责和“建设农村、改造农村、为村民服务、指导村委会等工作”。

“镇改街道”后不同职能的定位。经济发展职能方面，一是剥离经济职能，肖雪莲(2013)认为将经济发展的职能上交各职能部门，建立保障街道工作运行经费和区级公共预算支持民生项目的财政体制；周树南(2011：56)也坚持剥离街道办的经济管理职能，上级部门专心招商引资；魏艳等(2009：60)也赞同“镇改街道”“剥离原乡镇的经济性职能”；二是经济职能的相应转变，力求将促进经济发展与服务经济有机结合(黄菲，2014)，为广大市场主体提供相应服务，进而促进发展环境的不断优化(汪芳久，2008)。在社会管理职能这方面，以社会管理体系创新为抓手，将动迁安置、管理流动人口等作为重要方面予以高度重视(黄菲，2014)；将主要工作放在公共服务、公共产品提供方面，引导社区自我管理和服务(肖雪莲，2013)。在社区服务职能方面，追求管理服务方式创新，通过社区服务体制的完善，多元公共产品供给模式的建立等，实现公共产品与服务供给目标(肖雪莲，2013)。落实街道公共服务财政保障，落实街道公共服务绩效考评机制(黄菲，2014)。

3.变革组织文化与人事

“镇改街道”需要组织文化的新塑。“镇改街道”所涉及的机构变动与人员调整，使得新街道办事处面临组织文化塑造问题，在“镇改街道”的不同类型中，“多合一”类的“镇改街道”的组织文化新塑需求尤为明显。在营造街道新文化过程中，服务理念、效能理念、合作观念被高度重视，而服务意识成为核心内容(张凡等，2013；黄菲，2014)。

组织人事管理的变革需求不断增加。着眼于这一变革，现有研究可进行相应划分，一是在成员个体方面，要开展不同类型、层次的培训，以提高组织内部人员的职业素养(黄菲，2014)。二是在干部队伍建设方面，要着力干部队伍理论水平与工作能力的提升(任艳,2009)；探索适应基层工作特点的干部流转、培训机制和考核体系(张凡等，2013)。三是在组织成长方面，以满足和提升基层工作需求为基层，不断优化人员结构；进而不断完善基层行政组织工作人员激励政策与措施(肖雪莲，2013)。

4.加强“镇改街道”社区建设

“镇改街道”所辖社区的多样性特征要求社区建设要有针对性。一是“村改居”社区。要针对其突出特点，突出社区文化建设，以社区居民对生活方式、生活环境适应为重点，促使社区工作人员因地制宜，切实实现思想观念的转变，突出为民服务宗旨(任艳，2009)；尤其要做好社会保障政策等的落实。二是异质性明显的混合型社区。针对此类社区，要做好以下工作：第一，不断提升社区自治水平，要注重居民参与意识的提升，不断提高其参与能力与水平(任艳，2009)。第二，以体制完善，增加社区事务参与途径，丰富居民自治载体，实现居民参与社区自治的新探索(肖雪莲，2013)。第三，丰富和优化社区公共服务供给，打造社区服务功能完善、社区服务供给方式多元的新型社区，不断提升社区服务供给水平(张凡等,2014)。

5.行政区划再调整

面对“镇改街道”运行中存在的诸多问题，个别学者提出了行政区划再调整。何小培(2006：120-122)分析深圳某特大型乡镇撤销设立街道后面临的诸多问题，采取行政区划的再调整和推进管理体制创新的组合拳。其中行政区划的再调整就是将原街道办事处“一分为三”，形成三个新的街道办事处，并进行相应的管理体制调整，应对措施归纳为重新调整行政区划——将大型街道“一分为三”。不同于街道办事处内的再分割，范今朝(2011：1798-1804)等研究了当今城市化进程中行政区划“逆向调整”⑧的问题，认为面对“镇改街道”存在诸多的问题，将由乡镇改设的街道重新改为乡镇，是必要且可行的，充分尊重当地的实际情况和发挥乡镇作为一级政权的优势。由此可见，“镇改街道”行政区划调整是可逆的，因地制宜最为重要。

七、评价与展望

目前，“镇改街道”研究积累不断增加，但同丰富、复杂的实践相比，还存在很大的差距，仍有巨大的研究空间和丰富的研究领域。“镇改街道”的研究必将是学术研究的“蓝海”。

(一)“镇改街道”研究文献评价

文献类型、文献数量、文献主题、研究方法以及研究阶段判定等构成文献评估的结构框架。根据以上阐述，“镇改街道”研究文献呈现以下特点：

1.文献资料类型

目前有关“镇改街道”研究的文献主要是学术论文、学位论文以及部分新闻评论。学术论文是研究的主要力量；学位论文是研究的重要组成部分，但“求大求全”使其重点难突出；新闻报道是有效补充，但受限于个人思维、分析表达能力、价值观、版面、编辑、主管部门要求等，可能难以展现事物全部，同时也缺乏学理探讨。对既存统计资料的挖掘利用有待加强。

2.文献数量

研究文献的数量是相关研究发展程度的重要指标。一是从总量上看，“镇改街道”研究的文献匮乏，与实践持续时间、规模、数量极不相称；二是从数量变动趋势看，大体可以2009年为节点。2009年之前或零星出现，或散见于文献；2010年后开始有了较大的增长。这一文献数量特点说明，当前“镇改街道”的研究，领域相对较少、认知尚不全面和深入，仍有巨大的潜在空间和无限的机会。

3.研究主题

“镇改街道”研究目前集中于撤销乡镇后设立街道办事处的研究，包括职能转变、区域治理、债务问题等，是研究的主要内容；此外行政区划调整也是分析的重要视角。研究主题的过度集中，无形中容易忽视“镇改街道”的其他内容，容易使得“镇改街道”理解的片面化、简单化，影响研究内容的丰富、领域的扩展，直接关系到问题、对策的针对性、有效性。

4.研究方法

总体来看，现有的研究以质性研究为主，资料获取以研究官方统计资料、历史文献等为主，问卷调查、实地研究等实证研究不足。由于“镇改街道”实践的复杂性，人文地理学、城市规划与设计等领域也有相应的研究文献，其资料分析过程应用定量分析，如主成分分析方法等，但高层次定量分析少。因此，重视研究方法的规范、优化，充分发挥定量分析方法在“镇改街道”研究中的作用，应当是今后研究的重要取向。

5.研究阶段

研究阶段主要指社会科学研究所处的阶段，詹姆斯·L·帕里等人(2005:79)将社会科学的研究阶段划分为问题描述、变量识别、确定变量之间关系、建立变量之间因果关系、为政策的形成而控制因果变量、评估替代性政策或项目等阶段。但国内学者通常将研究阶段简化为概念界定、问题阐释、变量分析等三大阶段。“镇改街道”专门化研究相对不足，现有研究也以概念界定和问题阐释为主，理论对话少，适用理论不足等，以詹姆斯·L·帕里等人阶段划分标准衡量之，“镇改街道”的研究未来还有很长的路要走。

(二)“镇改街道”研究未来展望

“镇改街道”研究未来的发展可从夯实研究基础、扩展研究内容、构建分析框架等多方面入手。

1.夯实“镇改街道”研究基础

“镇改街道”研究一定要有坚实的基础，这里的基础包括定义、研究对象和研究范围等。为此要至少做好两方面的研究：第一，要有清晰的概念界定。由于“镇改街道”的实践属性和目前研究的不足，“镇改街道”内涵的界定仍存在一定的模糊性，影响研究对象和范围的确定，以及后续一系列研究的展开。第二，要有更为明确的研究对象和研究范围。目前研究主要围绕着行政组织展开，基层党组织、人大政协、上级机关等是否纳入研究范围都应该有更加清晰的界定，进而确立更为明确的研究对象和研究范围。

2.扩展“镇改街道”研究内容

“镇改街道”研究内容的扩展，要与实践紧密关联。因此，要逐步构建科学的、体系化的类型划分标准，推动类型化研究的发展；要推动“镇改街道”动力机制的研究，回答“镇改街道”中政府主动主导的原因等一系问题；要关注“镇改街道”绩效研究，解答既具有理论性，又具有重大现实意义的“镇改街道”目标指向与实际效果及其差异的问题，回答“镇改街道”中农民的市民化等重要问题；要丰富研究方法，创新研究设计，尝试新的资料分析方法，有效挖掘资料的研究价值。

3.构建研究的理论分析框架

“镇改街道”的研究只有逐步构建起自己的经过验证的理论分析框架，才能走向成熟。第一，以历史与逻辑相统一的方法为指导，建立背景、理论基础、改革实践、效果、问题、对策的研究路径框架。第二，可以尝试建立以镇、街为中心的，包括上级政府、辖区内政府职能部门机构、辖区内行政村和社区等在内的多层级分析框架。第三，进行政治、经济、文化以及社会等多角度综合分析，探求内在规律、开展理论对话。形成如此系统的、有较强解释力的理论分析框架，这需要广大研究者的不懈努力。

本综述由于方法或视野的局限难免有缺漏和分析不到之处，作者希望以此引起更多学者对“镇改街道”问题的研究，加深对问题的分析，以服务于“镇改街道”的社会实践。

注释：

①这里的传统街道办事处一般指处于城市的核心区域，历史较长，不曾有农业人口的街道办事处，从而将其与镇改街道等进行区分。

②“乡派式改革”，指将乡镇政府变为县级政府的派出机构。

③“行政区经济”是由刘君德提出的，指“由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象，是我国区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变过程中出现的一种区域经济类型。”

④在乡镇层面，将“撤区并乡”、“撤乡建镇”、“撤镇(乡)设街道”等称为行政区划正向调整，而可以把与之相反的“镇、乡(街道)分立”、“撤街道改镇”的调整过程为“逆向调整。”

⑤多合一，这里主要是指两个或多个乡镇合并为一个街道办事处，或乡镇与原有街道办事处合并为新的街道办事处。

⑥地域型政区，根据贺曲夫的观点，其指“对国家按层级进行分块划分所建立的政区建制，分层级的区域性建制”。

⑦城市型政区，根据贺曲夫的观点“从聚落的角度，并根据聚落的特性所设立的建制，如市、镇”。

⑧在乡镇层面，将“撤区并乡”、“撤乡建镇”、“撤镇(乡)设街道”等称为行政区划正向调整，而可以把与之相反的“镇、乡(德道)分立”、“撤街道改镇”的调整过程称为“逆向调整”。

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