水利工程运行管理边界权利和义务研究

田明武 ，张 磊 ，王君勤 ，杨 超

（1.四川水利职业技术学院，611231，崇州；2.四川省水利科学研究院节水所，610072，成都）

一、水利工程管理现状特点

我国水利工程在防汛抗旱、生活供水、农业灌溉、工业生产、水力发电、水资源与水环境保护等方面发挥了重要作用。党的十九大报告把坚持人与自然和谐共生纳入新时代中国特色社会主义发展建设的基本方略，把水利摆在九大基础设施网络建设之首，深化了水利工作内涵，指明了水利发展方向。但是随着经济社会不断发展，水利工程管理中的诸多问题亦更加尖锐突出：大量水利工程特别是中小型水利工程管理不到位，维修养护严重缺位,效益严重衰减；对社会经济和百姓生命及财产安全带来极大的隐患；很多交叉问题由于处理不当严重影响水管单位的运行监督管理等。因此,加快推进水管体制改革特别是运行管理体制机制改革迫在眉睫。主要问题归结为以下五方面：

①大部分水利工程为综合性工程,社会、经济效益互重，公益与经营开发功能交叉,公益性资产和经营性资产混合。地方政府、水管部门、水管单位之间关系不顺，权责不明，导致内部运行机制不活,无有效的约束、激励机制,监督管理难以落到实处。

②水管单位内部机构臃肿，体制不全，权责不清，人员众多，真正急需的专业技术人员却严重短缺,无法满足现代化水利工程管理的特定需求。

③在水利工程建管过程中,部分小型水利工程管理无人员、维修无经费、老化失修严重；多数工程无专职管护人员，部分工程甚至未建完即遭到毁灭性破坏；不少承担防洪、排涝等特定社会安全功能的工程财政供给缺口大，导致无法管理或管理严重缺位。

④忽视集体利益,违规用水、违规用工程管理范围内土地等现象严重而普遍,再加上缺乏有效管理，导致大量水利工程基础设施使用功能退化加剧。

⑤农村基层水利工程管理人员数量不足，综合素质普遍偏低。随着近年国家对水利的重视与关注度逐步提高,水利工程项目不断增加,水利工程技术人员和管理人员的空缺也更加突出。

二、现行管理体制机制

我国涉水事务管理是水行政管理部门和流域管理机构按照国家对责权的划分进行管理。流域管理机构是按照河湖的流域范围而跨行政区域设置的水行政业务管理部门，受水利部委托在所辖流域内行使水行政管理权限。

根据我国境内河湖水资源、水环境、水工程特点，主要采用行政管理与流域管理、直接管理与委托管理相结合的水利管理体制。水利工程既受地方政府的行政管理，又受流域管理机构的业务管理；水环境水生态方面有环保、水务、市政等部门的行政权责义交叉及跨行政区区域交叉；水电工程既隶属于集体企业，又受与工程所在河道相对应的地方水行政部门及流域管理机构的管理，而工程所在地地方政府往往无权管理，从而导致责权不分、义利不明、监管无序，限制了我国水利事业的健康发展。

从我国现行相关水法律法规来看，各部门可根据属地管辖和权属管理原则，以及自身职能职责，由承担主要责任的部门牵头，组成解决问题工作组，分类别解决问题，关键在于最终责任由谁承担并落实到位。在实际案例中，往往体现出的是由于行政干预，相关平级行政部门不配合、不作为，地区司法不统一而导致司法不公、行政不力等，滋生助长了不良风气，伤害了管理单位（人员）以及第三方人员（单位）的物质、精神甚至生命健康等利益。

三、国外的经验借鉴

纵观相对发达国家，一些比较好的做法值得我们借鉴学习。日本采用集中协调与分部门行政的水资源管理体制，独立设置环境省,下设水质保护局。由日本中央政府对一级河流按流域区域任命管理者,负责水域的保护和整治活动，政府内阁直属单位国土厅下的水资源部为水资源日常管理的最高协调部门。政府对河湖实行以流域范围为管理基准的集中管理与分散管理相结合的管理模式，责任具体，分工明确，管理体制机制完善，能够及时有效地协调人力资源对环境进行监督、监控，有利于及时发现问题，对水域环境问题进行处理。

澳大利亚、新西兰两国的水资源评价、开发利用、水权交易、水价制定等，均由各级政府通过水法令进行监督、管理。地方政府首席执行官可随时取消、修改所颁发的取水许可证，对水污染等问题实行一票否决制。

法国的水管体制与我国基本类似，但法国的最高水务管理部门生态部却不同于我国的水利部，生态部直接受总理领导。所有涉水生态、交通、能源、环境等相关事务均直接由生态部管理。河湖水量水质、生态环境、湿地保护、防洪供水等事务均由流域管理机构统一管理，而不受限于区域行政管理的干预干涉。此种模式避免了多部门的权责重复与交叉，简政、明权、明责。

美国、澳大利亚、加拿大等国也采用行政管理与流域管理相结合的管理制度，但有行政权力高于同级行政及流域管理机构权利的环境部门，由于环境保护部门处于统治地位，很多相关部门责权利的交叉推诿问题就得以简单化处理。

四、我国水利工程运行管理中的典型问题

1.水库及河道内的溺亡等现象与责任

多年来，下河游泳、捕鱼、私自采砂等导致的淹死、溺死现象屡屡出现，而水管理单位不得不按照相关法律法规承担赔偿责任等。2016年，同样是水库内私自下水不慎溺亡事件，一个地方法院判决赔偿，而另一个地方法院判决不赔偿。类似的环境条件，几乎完全相同的意外事件，却是完全不一样的处理结果，不得不令人深思。

2.水利工程（坝顶、堤顶）管理、防汛应急抢险通道与社会交通之间的矛盾

很多水利工程(坝、渠道、堤防)顶部具有交通功能，并与周边交通融为一体，充分发挥服务社会的公共交通功能，在特定阶段（维护、防汛抢险等）主要发挥工程交通功能。在人口密集地区，中小型工程附近亦无其他较好的交通通道，社会交通功能与工程交通功能易产生矛盾冲突。

3.河道正常清淤与违规采砂

受来水影响，水流不顺畅的河段容易造成泥沙淤积，如不及时进行合理清淤，必然导致河道的泄流能力逐渐减弱，增加未来的洪灾隐患，而大多数河道淤积物都是基础建设需求量很大的砂石料，受利益驱动，河道清淤与河道合理合规砂石料开采之间的责权义利变得错综复杂，问题众多，严重危及河道安全、环境安全及社会秩序安全。

4.违规违建问题突出

违规违建行为屡禁不止，核心问题在于利益驱使和执行监管不到位。在很多水利工程区域内，有山有水，环境优美，是修建各类高档住宅、餐饮娱乐设施的首选地。违规违建行为严重破坏工程区域内生态环境，污染工程区域环境，留存治安与安全隐患，而水利工程管理单位权责关系不清，很难对此类问题进行合理、合规、合法的处理。行政等级较低的中小型水利工程此类问题尤为突出。

5.其他工程与水利工程之间的矛盾问题

随着经济社会的不断发展，土地资源日益紧张，工程建设在空间布局上的矛盾日趋突出，水环境、水生态与工业尾（废）水排放，交通道路、市政综合管廊等之间的矛盾突出。在近年的案例中，有多处河道的桥梁对河道行洪、防洪造成影响，导致严重的经济损失。

6.地方政府的行政干预问题

部分地方政府过多干预河道合理的科学规范、发展方案和水利工程的建设与管理等，比如违规侵占河道建设湿地公园、景观生态廊道，在水利工程管理范围内修建高档场馆、会所、别墅，违规开展旅游、养殖等，对工程安全、水环境安全、水生态安全造成严重影响。

五、对策及建议

1.范围确权是基础

水利工程由于数量庞大、线路长、分布广、边界线长而复杂，确权难度高，一些老旧工程由于历史原因没有确权，一些新建工程由于体制、管理等原因也未能完善确权，导致工程边界管理权限不明。为推进科学有序的管理，确权成为当务之急，包括管理范围（边界）的确切界定标识、责权义利的明确界定等，可借助于历史设计建设资料、现行法律法规、国内外经典案例经验、现代信息技术等，共同完成确权。

2.简政放权是重点

河道管理的行政许可、行政收费、行政处罚等，除国家管理权限和跨区县（自治县）涉河建设项目审批外，应当全部下放市县水行政主管部门，保证管理清晰明确有效，执法高效透明。

3.索源追责问责是关键

水的流动性带来一系列典型问题，比如河道上游某行政区域内的污染源污染后的水，对下游另一行政区域内的水体、水环境造成污染，解决此类问题需要探索建立有效的索源追责问责机制并使其真正落地。

4.全面实施河长制是核心

河长制是一套新的、正在逐步完善的水利工程及水管理的机制，是以水流域或区域为对象，以河长为最高责任负责人，并辅之以长效监督监管与责任追究，对河湖进行全面监督管理的管理体制，是有效解决现有水利工程管理特别是边界交叉事务管理的有效途径，彻底解决了行政权力交叉、区域交叉、问题交叉的诸多矛盾。河长制作为一种管河、护河、治水的管理制度，由党政主要领导担任河长，对河湖塘库进行管理。河长制管理工作要落地，关键是各级河长要敢于负责，积极负责，勇于担责，建立完善的河长制组织管理机构，完善相关法律法规和配套的监督管理追责问责机制体制。

六、结 语

由于水流在时空分布上的流动性特点，与水有关的问题始终处于动态变化中。如何对水、水环境、水工程等涉及的诸多社会问题进行科学、合理、合法而有效的处理，是一个复杂的系统工程，需要从体制、机制、法治各方面进行全方位系统研究分析。河长制目前处于发展完善阶段，对于水利工程管理边界问题还没有过多涉及。现有的水法律法规文件虽有相关条款，但法律效力、执法者的行政、法律权利等诸多问题，导致很多现实问题在处理上比较困难。因此需要相关部门大力配合协调，通过测绘、计算机等技术手段界定相应水利工程权利人的责权范围和内容，着力解决水利工程所有权边界模糊、使用权归属不清、水利工程空间保护难、监管难等问题，共同探索研究制定科学合理的制度、政策或法律法规，推动我国水利工程管理工作健康有序发展。 ■

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