借力河长制助推长江经济带生态补偿的思考

陈耀龙

（中共郴州市委党校，423000，郴州）

党的十九大报告对长江经济带发展和生态补偿机制明确提出“以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展”“要建立市场化、多元化生态补偿机制”。如何推进长江经济带市场化多元化生态补偿？李克强总理在2017年政府工作报告中提出“全面推行河长制，健全生态保护补偿机制”，笔者认为可以借力河长制的全面推行，在长江经济带贯彻新发展理念，让政府“有形之手”和市场“无形之手”有机发力，把保护和修复长江生态环境摆在首要位置，推动长江经济带市场化、多元化生态补偿的大力开展。

一、河长制有助于破解长江经济带生态补偿难题

长江经济带由于流域跨度大、利益主体多、关系复杂等特点，环境问题突出，在生态补偿中面临诸多问题。

①补偿区域广，协调难度大，补偿效率低。这是长江经济带在组织实施生态补偿过程中面临的最主要问题。长江流域跨10余省（直辖市），既涉及跨省（直辖市）补偿，又涉及省（直辖市）内补偿，还包括上下游与左右岸的补偿关系。如此多的利益相关方若没有一个能统筹协调各省（直辖市）生态补偿的专门组织机构，各地方政府很难在补偿方式、补偿标准、补偿资金管理等方面达成共识，导致协调补偿难度大、效率低、成本高。

②补偿模式单一，政府主导偏重，市场主体偏弱。目前的生态补偿模式主要是政府主导，市场主体参与很少。补偿主体基本是政府，一般为受益地政府补偿保护地政府；补偿资金主要是政府财政转移支付，市场和社会资金极少参与进来。长江经济带在生态补偿的市场化机制方面培育不足，企业作为市场中最重要的主体没有发挥主要作用，导致补偿资金严重不足，补偿效果不理想。在河长制体系下，有助于适当解放政府职能，充分发挥市场主体和社会作用，确保市场化补偿有效实施。

③补偿方式单一，直接补偿过多，间接补偿过少。生态补偿主要方式多以政府财政直接进行“输血式”补偿为主，这一方式已呈现出难以持续的困境，亟需更多以产业、技术、人才等作为补偿的间接补偿方式。长江经济带上下游地区经济发展层级差很大，借力河长制组织体系，有效落实党的十九大提出的区域协调发展战略，可在上下游之间开展项目扶持、技术支持、产业扶持等多元化补偿方式。

二、借力河长制，推进长江经济带市场化、多元化生态补偿的建议

1.构建长江经济带生态补偿组织机构

长江流域沿江政府及管理部门为数较多，推进长江经济带市场化多元化生态补偿必须要有一个强力的组织机构来管理，河长制为此奠定了很好的组织基础。河长制的组织形式为省、市、县、乡四级河长体系，各级河长由同级党委或政府主要负责同志担任。因此，建议长江经济带生态补偿的组织机构设置可以依托中央和各省（直辖市）推动长江经济带发展领导小组，联合各省（直辖市）总河长共同成立长江经济带生态补偿工作委员会，下设长江经济带各级生态补偿办公室，实施与各级河长办“一套人马、两块牌子”的运行机制，统筹全流域生态补偿事宜，出台生态补偿制度规定，明确流域内补偿方式、标准、资金及考核体系等，督促各省 （直辖市）制定生态补偿实施细则与配套政策。长江经济带生态补偿在工作委员会的组织领导下，借力省、市、县、乡四级“一把手”河长制体系，一方面有利于从中央到地方各级政府 “一竿子插到底”贯彻落实“以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展”；另一方面以党政领导负责制为核心的河长制责任体系也有助于“一盘棋”统筹推进长江经济带各流经区域的生态补偿，明确职责，强化监督和责任追究。此外，河长制实行跨区域、多部门联动的立体网络式管理模式，有助于长江经济带生态补偿落实落细，实现长江流域“同饮长江水，共治一江水”。

2.构建长江经济带以市场化生态补偿为主的长效机制

长江经济带生态补偿按照新发展理念要求，构建市场化生态补偿机制应该发挥市场在生态资源配置中的决定性作用，坚持企业主体，推动市场化运作。

首先要激发主体活力，培育壮大生态补偿市场主体。市场主体是经济社会发展的根本动力，生态补偿市场主体则是市场化生态补偿机制的决定力量。生态补偿市场主体主要包括生态保护区的相关地方政府、企业、社会组织、居民等，其中最重要的主体是企业。建议长江经济带生态补偿工作委员会统领各级河长，既要协调好各流域地方政府主体，更需培育和壮大企业主体。根据长江经济带“不搞大开发”原则，必须严控对生态需求多、污染严重的企业主体，培育和发展一大批绿色发展的企业主体，包括集约化的污染治理企业、专业化的环保治理公司、专业环保设施企业以及生态环保服务企业等。

其次要理顺市场关系，营造公平竞争市场环境，构建市场交易平台。生态补偿的市场化运行机制必须明晰两大关系。①明晰资源产权关系。产权界定是市场交易的一个必须前奏，明晰的产权关系既是市场交易中科学定价的主要依据，也是构建公平透明规范市场环境的前提。②明晰市场地位关系。根据市场供求关系原则，供求双方应该享有独立对等的市场地位。现有生态补偿往往都是由生态保护区的上级政府牵头协调双方补偿事宜，出现双方市场地位不对等问题，导致生态补偿偏低偏少，弱化了生态保护的积极性。因此，长江经济带在建立健全生态补偿机制时，应保证参与生态补偿的政府主体、企业主体等享有相对独立、对等的市场地位，探索推行水权、排污权、碳排放权等有偿使用与交易制度。建议由长江经济带生态补偿工作委员会牵头建立全流域统一的水权、排污权、碳排放权等交易市场，构建能反映各方主体利益需求的市场化价格交易平台。

3.构建长江经济带多元化生态补偿机制

（1）加快建立健全补偿主体和补偿资金多元化的生态补偿机制

为解决当前社会资金参与度低、补偿资金严重不足的难题，建议长江经济带生态补偿工作委员会统筹全流域各省（直辖市）政府生态补偿财政资金，充分发挥财政资金的杠杆作用，让财政资金在政策允许范围内撬动社会资金参与到生态补偿中来。加大推进政府和社会资本合作（PPP）模式在长江经济带生态补偿的应用力度；整合财政补偿资金，综合运用价格、财税和金融等政策，大力推进生态补偿与绿色投融资方式有机结合，推进企业再贷款、再担保、财政贴息等方式，探索企业发行债券、以资金和专利技术等入股的股权投资基金、生态产业基金等多渠道融资方式；在政府主导的生态建设项目中，鼓励支持符合条件的生态环保设备产业、生态环保服务业、生态环保新兴产业等经营主体参与投资。

（2）加大政府扶持力度，创新以绿色为主的多元化生态补偿方式

短期看资金或实物补偿的 “输血型”补偿方式可立竿见影；长远看，以政策、项目和智力等补偿为主的“造血型”补偿方式应是长江经济带生态补偿的重要选择。长江经济带水环境问题突出，表面看是生态环保投入不足问题，本质是产业结构偏中低端、经济结构不合理问题。 习近平总书记提出坚持问题导向推动经济发展新战略，长江经济带生态补偿必须借力河长制加大政府扶持力度，不断创新以“绿色补偿”为主的多种补偿方式，如项目支持、异地开发扶持、智力支持、产业扶持等。

建议长江经济带生态补偿工作委员会通过对生态保护地项目给予政策倾斜、税收优惠等予以补偿，通过生态补偿机制将发达区域与欠发达区域的发展有机结合起来，互派干部交流，开展技术培训、对口帮扶、生态园区共建共享，为保护地区域传统产业升级、绿色新兴产业发展以及一二三产业融合发展提供全面支持。建议长期坚持在长江流域综合开展以绿色项目开发、绿色技术支持、绿色产业发展、绿色生态园区建设等为主的多种生态补偿方式，促成全流域产业结构升级，从根本上达成长江生态环境只能优化、不能恶化的硬约束。

（3）建立健全多元立体式生态补偿监管监督体系

生态补偿的公众参与度不高，社会化监督机制不健全是导致公众生态保护积极性不高的重要原因。河长制在全面推行过程中，其社会监督体系的作用不容小觑，通过主要媒体发布信息、公告公示牌、舆论宣传引导以及聘请社会监督员等让社会公众广泛参与，提高了全社会保护河湖的责任意识和参与意识。建议在长江经济带构建生态补偿的监管监督体系时，除了可以借力河长制社会监督体系外，还应与政府决策、专家论证、公众参与相结合，加大“绿水青山就是金山银山”、生态服务付费等理念的宣传引导力度，让全社会都认识到生态保护上系国家下系每个人的切身利益，真正形成政府监管和公众、社会组织、舆论监督的立体式监管监督网络体系。 ■

[1]周燕.科斯定理与中国经济改革——从产权—交易费用的视角进行解释[J].学术研究，2015（2）.

[2]任胜钢，袁宝龙.依托河长制，全面推行水生态保护横向补偿机制 [N].湖南日报，2017-8-29.