安徽平原河湖“一河（湖）一策”实施方案编制探讨

陈宏伟

（安徽省·水利部淮河水利委员会水利科学研究院，230088，合肥）

“一河（湖）一策”方案是各级河长部署、落实、考核河湖管理保护工作的关键依据和重要技术支撑，是落实全面推行河长制、加强河湖治理保护的一项重要工作，是河长制精准施策的关键。“一河（湖）一策”方案涉及上下游、左右岸、不同行政区域和行业，是一项系统工程，科学编制方案具有重要意义。2017年9月安徽省陆续编印了长江、淮河、新安江干流、巢湖“一河（湖）一策”实施方案。

一、河湖特性和编制“一河（湖）一策”方案的意义

安徽省河湖发达，有长江、淮河、新安江三大水系，流域面积50 km2以上河流901条，其中山地河流808条，平原区河流89条，混合河流4条；1 km2及以上湖泊有128个，其中长江流域共88个，淮河流域共44个。

安徽平原地区河流水源多为地下水和季节性的雨水，水流缓，水面宽，水不深，多河漫滩，水位和流量变化小，持续时间长，河床比较宽阔，多由细沙组成。湖泊主要分布沿河两岸或支流汇入口附近，水体连通，多数为河流改道或冲积淤积而成，湖面大，但水浅。平原河湖具有特殊性，一般水体流动相对缓慢，水量交换更新周期长，生态系统自我修复能力弱，生态平衡易受到自然和人类活动的影响，容易发生水质污染、水体富营养化，存在内源污染风险，遭受污染后治理修复难，对区域生态环境影响大。平原河湖涉及流域面积大，人口多、GDP贡献高等，同时水资源、水污染、水环境、水生态等情况复杂、管护难度大。做好平原河湖“一河（湖）一策”实施方案，有利于摸清河湖健康现状、科学诊断河湖存在的突出问题，有利于确定河湖管理与保护工作目标和主要任务，有利于因地制宜提出河湖水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复等方面的治理措施，对落实生态优先绿色发展战略、着力打造平原经济绿色发展先行区具有重要意义。

二、编制方案的有关依据

1.水利部《“一河（湖）一策”方案编制指南（试行）》

指导设省级、市级河长的河湖管理部门编制“一河（湖）一策”方案。方案内容包括综合说明、现状分析与存在问题、管理保护目标、管理保护任务、管理保护措施、保障措施等。重点是制定问题清单、目标清单、任务清单、措施清单和责任清单，明确时间表和路线图。

2.安徽省“一河（湖）一策”实施方案编制大纲

围绕影响河湖的突出问题，制定问题清单和责任清单；围绕总体目标，确定控制指标。按照省级工作方案、省政府出台的各类专项规划及政策性文件，对照河湖管理保护总体目标和六大任务要求，制定任务和重点措施清单，分解到下一级河长，明确完成时限，明确责任部门，制订时间表、路线图。

三、河湖管理保护六大突出问题的梳理

1.水资源保护

水资源供需矛盾突出。安徽平原河湖地区是资源性、工程性和水质性缺水并存的典型区域，开发区、工业园区密布，火电、化工等取水量、排水量较大的企业较多，水资源短缺成为制约经济社会发展的瓶颈。

用水效率低。用水方式较粗放，老旧城区供水管网老损，工业用水重复利用率较低，农业灌溉水利用系数不高，节水型社会建设有待全面加强。

水功能区监管问题。水功能区河湖纳污能力监控不足，水功能区划的基础性作用和约束力不强，水功能区分级分类监管需进一步强化。

2.水域岸线管护

河湖管理保护范围未完全划定。由于历史原因确权划界未全面落实，部分河湖管理保护范围边界不清、权属不明，侵占水域岸线现象时有发生。

岸线开发与利用不集约。随着经济的发展，城镇规模的增大，岸线资源的开发利用呈增加趋势，出现局部河段岸线布局不合理、岸线资源浪费严重和岸线管理事权不清、责任不明问题。

非法采砂问题依然存在。平原河湖战线长、水域环境复杂，市场对砂石需求量不断增长，受暴利驱使，非法采砂依然屡禁不止，少数水域时有偷采现象发生。

3.水污染防治

局部河湖部分时段水质超标。超标时段主要在非汛期，少数支流水质还有Ⅴ～劣Ⅴ类。雨污合流问题突出，监测能力和监管手段不足等。

城镇生活污水防治问题。部分污水处理厂污水收集和处理能力不匹配，配套管网建设相对滞后，许多乡镇生活污水未经处理直接排放，生活垃圾分类减量进展缓慢。

农业面源污染防治问题。平原地区耕地率高，化肥、农药投入量大，未能有效利用的化肥、农药随农田退水进入河湖。畜禽规模养殖场配备污染治理设施比例低。

联防联控机制不健全。上下游之间利益的协调、各方积极性的调动、监测信息共享、联合执法等制度尚不够完善，有效协同处理跨界水污染突发事件应急机制不够健全。

4.水环境治理

城市黑臭水体治理需加强。建成区黑臭水体较多，在排查识别、制定方案、工程实施、监测评估、长效管理与系统治理机制方面尚需完善。

饮用水水源地管理欠缺。部分饮用水水源地规范化建设不够完善，水质、水量在线监测能力薄弱。

农村人居水环境管理薄弱。农村生活污水、垃圾收集处理水平较低，处理模式单一，部分农村河道漂浮物及岸线垃圾较多。

5.水生态修复

生态需水保障不足。生产生活用水挤占生态环境用水，缺少生态流量调度方案，难以满足生态需求。

生物多样性不足。随着社会经济快速发展和城市建设不断扩张，河湖湿地开发过度，生物多样性不足。

局部水土流失严重。林木绿化率低，人为扰动等原因造成水土流失，威胁河流湖泊水生态安全。

6.执法监管

制度不完善。部分水事活动缺少制度约束，涉河建设项目监管、占用水域补偿、重大水事违法案件处置等制度建设需进一步完善。

机制不健全。河湖管理保护涉及多个部门，职能交叉，协调联动不强，跨行政区联防联控机制不健全，因此监管合力需进一步强化。

信息化建设滞后。跨区域和跨行业执法监管信息共享不够，综合信息管理系统建设滞后，监管信息准确性、全面性、实时性亟待提高。

四、控制指标的设置

水资源保护指标：用水总量，万元GDP、万元工业增加值用水量，灌溉水有效利用系数等。

水域岸线管护：河道管理范围划界率、确权率，岸线功能分区管理执行率等。

水污染防治：排污口整治完成率，化学需氧量、氨氮排放量削减比例，城镇生活污水处理率，农作物测土配方施肥技术覆盖率等。

水环境治理：水功能区、控制断面、饮用水水源地水质达标率，黑臭水体消除比例等。

水生态修复：水系连通性，湿地保存面积，水土流失治理面积，绿化面积等。

五、任务和措施制定

1.水资源保护

（1）严控用水总量

完善用水总量控制体系。落实水资源消耗总量和强度双控工作方案，推进跨市主要河流水量分配方案工作，制定河湖水量分配方案。

强化水资源承载能力刚性约束。开展以县域为单元水资源承载能力评价，建立监测预警机制。

严格取水许可制度。严格取水许可审批管理，对取水量已达到或超过承载能力的地区暂停审批新增取水，推进城市建设、开发区建设和产业规划的水资源论证。

加强地下水管理与保护。实行地下水取用水总量控制，推进地下水超采区综合治理，实现地下水动态监测。

（2）强化节水型社会建设

推进工业节水。落实《重点工业行业用水效率指南》，推动工业水循环利用，推进节水型企业、节水型园区建设。

开展城镇节水。推进节水型城市建设，制定老旧管网改造规划和年度实施计划，全部市级行政机关、50%以上事业单位建成节水型单位。

加强农业节水。推进大中型灌区续建配套与节水改造，加快田间渠系配套等小型农田水利设施建设，发展高效节水农业和生态农业，推广高效节水灌溉技术。

（3）严格水功能区监督管理

全面加强水功能区监督管理。科学核定水功能区污染物入河湖控制量，对水功能区实施全覆盖监测与评价，建立并完善通报制度，强化治理工作。

2.水域岸线管护

（1）水域岸线保护与节约集约利用

制定岸线保护与开发利用规划。推进岸线保护区、保留区、控制利用区、开发利用区划定工作，禁止不符合河道功能定位的涉河开发活动。

落实岸线分区管理。强化岸线用途管制和节约集约利用，严格控制开发利用强度，保持岸线形态。沿岸产业布局应与岸线分区要求相衔接，并为经济社会可持续发展预留空间。

严格河流水域空间管控。严格执行工程建设方案审查等制度，加强跨河、临河建筑物和设施建设项目的管控，涉河项目建设必须符合相关规划并科学论证。

（2）划定管护范围

制定划定工作方案。制定河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作实施方案，明确工作内容、实施安排、经费保障等。

落实管理范围划界确权。按照“轻重缓急、先易后难、因地制宜、分级负责”的原则，加快河湖管理和保护范围划界确权工作。

（3）整治岸线突出问题

侵占河湖岸线现象专项整治。针对侵占河湖水域岸线现象，开展非法码头、非法堆场、违章建筑及其他问题专项整治，打击违法侵占岸线现象。

（4）加强河道采砂管理

健全采砂管理体制机制。落实采砂管理地方政府行政首长负责制，完善综合治理体系，开展非法采砂专项整治，统筹打击非法制造改装船只、整治非法堆砂场、取缔非法采砂船只等，强化采砂管理。

3.水污染防治

（1）落实“水十条”

全面排查入河污染源，落实责任主体和责任人，治理不达标水体，加强水污染联防联控，确保河湖水质逐渐好转。

（2）加大工业污染防治力度

建设污水集中处理及自动在线监控设施，开展化工、有色金属、印染、农药、电镀等重点行业水污染专项治理，试点主要污染物排放等量或减量置换。

（3）强化城镇生活污染防治

城镇生活污水处理设施按一级A排放标准建设或改造，强化城中村、老旧城区和城乡接合部污水截流、收集，推行雨污分流，推动城镇生活垃圾有效分类投放、分类收集、分类运输和分类处理。

（4）加强入河排污口监管

实施入河排污口动态核查，严格控制入河湖排污总量，禁止在饮用水水源保护区、重要生态保护区等水域设置入河排污口。全面开展入河湖排污口整治行动，依法查处未经批准或不达标的入河排污口。

（5）船舶港口码头污染防治

加强船舶港口污染治理，依法报废超过使用年限的船舶，执行新环保标准淘汰不达标船舶，建成船舶污染物接收、转运与处置设施并实现与市政环卫设施的衔接。

（6）水污染联防联控

完善跨区域联防联控机制，签订跨界河湖水污染联防联控合作协议，严格源头防控、强化监测预警、科学调控闸坝、加强应急处置、协调处理纠纷，建立跨区域河长联席会议制度。

4.水环境治理

（1）饮用水安全保障

开展饮用水水源地规范化建设。划定水源保护区，重点清理保护区内排污口，禁止开展一切与水源保护无关的生产建设活动。

（2）城市水环境综合整治

消除城市建成区黑臭水体。启动黑臭水体水面及沿岸积存垃圾、养殖污染打捞和清运工作，消减内源污染，提高水体自净能力，采取清淤疏浚、引水活水、生态修复等措施，推进城市水环境综合整治。

（3）农村水环境综合整治

加强农村生活垃圾治理。推进农村垃圾就地源头分类减量和资源回收利用，加快农村生活垃圾收集、处理系统建设，科学布局农村生活垃圾收运和处理设施。

推进农村生活污水处理。开展农村生活污水处理和农村清洁河道行动，采取集中处理、集中与分散相结合的污水处理模式，推进环境敏感区域、规模较大村庄和新建村庄建设生活污水处理设施。

开展农村环境综合整治。结合农田水利工程、中小河流治理、美丽乡村建设，整乡整村推进农村河道综合治理。

5.水生态修复

（1）推进河湖生态修复和保护

加强水生态空间管护。减少人为扰动，增强河湖的自然恢复能力，维护良好的水生态空间。

实施河湖水系连通。打通“断头河”，拓宽“卡脖河”，科学实施生态引调水，保障生态需水，保障水系良好连通，维护生物多样性。

（2）开展河湖健康评估

建立和完善河湖健康评价制度。定期组织开展河湖资源现状调查和健康评估，严守生态保护红线，强化生态保护红线的刚性约束。

（3）加大重点地区生态保护力度

实施区域生态保护和修复。开展绿化造林，实施区域水土流失治理和生态修复，推进生态补偿机制，推动建立上下游、地区之间生态补偿，建立水环境横向生态补偿机制。

6.执法监管

（1）建立健全制度体系

完善涉河事务行政许可制度，建立健全河湖管理保护制度体系，做到河湖管护工作有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

（2）提高执法监管能力

完善联合执法机制。深化行政与司法衔接机制，强化河长会议各成员单位协作，加强信息沟通和共享，形成执法合力，明确职责，加强联动，全面提升河湖管理保护执法监管能力。

开展河湖监管信息系统建设。建立 “一河（湖）一档”动态台账体系，建立 “一河（湖）一策”监管信息系统，为构建长效管护机制、实施河长制考核工作提供支撑。

六、方案编制的基本原则

“一河（湖）一策”实施方案要贯彻当地全面推行河（湖）长制工作方案，针对平原河湖实际情况，结合部门要求、相关规划和有关方案进行编制。实施方案编制基本原则：①保护优先，绿色发展。②问题导向，精准施策。③统筹兼顾，分步实施。④落实责任，强化监管。 ■

[1]匡少涛，马建新,雷俊荣.河道管理[M].北京：中国水利水电出版社，2011.

[2]李建军,等.安徽河湖概览[M].武汉：长江出版社，2010.

[3]安徽省委办公厅,安徽省政府办公厅.安徽省全面推行河长制工作方案［R］.2017.