中国道路——论我国公共文化服务标准化建设

吴 晓，王芬林

0 引言

“十二五”以来，我国公共文化建设投入稳步增长，覆盖城乡的公共文化服务设施网络基本建立，人民群众精神文化生活不断改善，公共文化服务体系建设取得显著成效，呈现出整体推进、重点突破、全面提升的良好发展态势。但与当前经济社会发展水平及人民群众日益增长的对美好生活追求需求相比，我国公共文化服务体系建设水平仍有待提高。在新形势下，加快公共文化服务标准化建设，对推进公共文化服务供给的均等化、构建现代化公共服务体系具有重大意义。十八届五中全会以来，社会各界对标准化建设工作重要性的认可度都逐渐提升，以文化部为主导的各部门逐渐将公共文化服务体系建立的工作重点转移至推进重大公共文化服务法规、政策、标准的制定、实施和考核上。在国家高度重视与推动下，2015-2016年也成为我国公共文化服务标准化建设的“黄金时期”。2016年12月25日，《公共文化服务保障法》的颁布更成为公共文化服务标准化建设过程中的里程碑事件。可以说，中国公共文化服务的标准化建设走出了一条符合中国实际的新道路，形成了一套具有中国特色的体系。

1 公共文化服务标准化建设的道路及历程

1.1 国家基本公共文化服务指导标准的颁布

2015年1月14日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》(以下简称《意见》)第七条指出：“要建立基本公共文化服务标准体系。以人民群众基本文化需求为导向，围绕看电视、听广播、读书看报、参加公共文化活动等群众基本文化权益，根据国家经济社会发展水平和供给能力，明确国家基本公共文化服务的内容、种类、数量和水平，以及应具备的公共文化服务基本条件和各级政府的保障责任，确立国家基本公共文化服务指导标准，明确政府保障底线，做到保障基本、统一规范。各地要根据国家指导标准，制定与当地经济社会发展水平相适应、具有地域特色的地方实施标准，逐步形成既有基本共性又有特色个性、上下衔接的标准指标体系。标准以县为基本单位推进落实，建立基本公共文化服务标准动态调整机制，根据经济社会的发展变化，适时调整提高具体指标。”[1]《意见》附上《国家基本公共文化服务指导标准(2015-2020年)》，该标准从2015年起正式实施。

1.2 各地基本公共文化服务标准的颁布与推进

在《意见》与国家指导标准颁布之后，各省市、自治区及直辖市(包括生产建设兵团)积极响应，迅速动作，纷纷结合各自经济发展水平及特色制定地区标准。截至目前，已有32个省份颁布地区公共文化服务标准(按颁布时间先后排列)，见表1。

1.3《公共文化服务保障法》的颁布

《公共文化服务保障法》于2017年3月1日起施行。作为文化领域具有“四梁八柱”性质的一部基础性法律，对于保障人民群众的基本文化权益、满足人民群众精神文化需求具有重要意义。文化部门依据此法律将从坚持正确的方向、向群众提供优质文化产品和文化服务、落实好政府的责任、扩大社会参与度四个方面重点落实。《公共文化服务保障法》的出台进一步完善了中国特色社会主义文化法律制度，也是推进全面深化改革，提高文化治理能力的重要法律依据。

表1 各地标准颁布时间表

《公共文化服务保障法》作为一部保障国家基本公共文化服务建设的法律，具有以下几个突出特点：一是坚持以社会主义核心价值观为引领；二是坚持政府主导，社会参与；三是坚持保障基本，促进均等；四是坚持统筹协调，共建共享[2]。相对基本公共文化服务标准化建设而言，《公共文化服务保障法》的核心要义在于，其明确规定了政府推动基本公共文化服务标准化均等化的责任。这意味着各级政府必须在标准化建设的财政保障和人才保障等各个方面发挥主导作用，并就此接受人民群众和上级单位的直接监督。

此外，《公共文化服务保障法》还可被视为《国家基本公共文化服务指导标准(2015-2020年)》的进一步延伸。《公共文化服务保障法》第一章第五条明确规定：“国务院根据公民基本文化需求和经济社会发展水平，制定并调整国家基本公共文化服务指导标准。省、自治区、直辖市人民政府根据国家基本公共文化服务指导标准，结合当地实际需求、财政能力和文化特色，制定并调整本行政区域的基本公共文化服务实施标准。”如此一来，国家层面的指导标准、地方层面的实施标准和具体指导目录就共同构成了我国既有基本共性又有特色个性、上下衔接的公共文化服务标准体系。这也意味着标准的制定模式、责任主体、推进路线及标准体系都被写入了国家大法，我国公共文化服务标准化建设切实得到了法律保障。

2 公共文化服务标准化建设的进展及成果

2.1 基本公共文化服务标准体系总体建成

“十三五”时期，我国基本公共文化服务体系建设的首要任务就是推进标准化和均等化。其中，标准化建设的核心目标在于建设基本公共文化服务标准体系，这也是贯穿标准化建设工作的轴心要义，国家指导标准和地方具体标准的制定、审核、实施都围绕此展开。截至目前，在党中央及政府文化部门的统一指导下，我国基本公共文化服务标准体系总体建成。这也成为现阶段公共文化服务标准化建设的最大进展。

所谓基本公共文化服务标准体系，区别于传统的单一标准，它是指在全国范围内，按照顶层设计，从中央政府到各省份自上而下建立起来的三级公共文化服务标准结构(如图1所示)。具体来说，其在建设路径上遵循如下顺序：由国家先对标准建立提出整体原则性要求，最核心是明确国家基本公共文化服务的内容、种类、数量和水平；然后向全社会公开，要求地方提出细则性要求和具体实施方案，关键在于与当地经济社会发展水平相适应，具有地域特色。

图1 基本公共文化服务标准体系三级结构图

在这样的体系结构中，国家标准着眼于基本公共文化服务的内容、种类等大纲问题，承担着“底线标准”和“弹性标准”的双重身份。“底线标准”主要表现为“省级政府的意见和标准不能低于国家标准；地市级的标准又不能低于国家和省级标准”，这意味着国家对贫困地区基本公共文化服务的供给提出了硬性要求，中西部地区基本公共文化服务供给的底线得以确立，有力地推进了中西部地区追赶全国整体发展步伐的进程。“弹性标准”则充分保证了地方主观能动性的发挥，有利于激发东部发达地区公共文化服务建设“再上新高”，促进更合理可行的地方标准出台。

与国家标准相对应，地方标准则主要关注基本公共文化服务的“数量、水平”问题。其中，省级标准是对中央意见和指导标准的具体化、特色化，需要综合考虑地方公共文化服务建设现状及经济社会发展水平，提出具有特色的具体实施标准和方案。标准的推进则以县为基本单位。换言之，标准落实的第一责任主体为县级政府，这意味着责任主体的落地化，保证了公共文化服务标准化建设的推进和问责。

总之，目前建成的基本公共文化服务标准体系从国家和地方两个层面落实了“内容、种类、数量、水平”。与此同时，相关动态调整、财政支持及监督举报机制也已配套出台。除直接相关的文化部门外，财政部、宣传部、教育部、人力资源社会保障部等多个单位都参与到体系建设的协商部署中。如此“多位一体、协同推进”的模式将为之后基本公共文化服务标准体系的完善和全面建成注入持久永续的动力。也正是在此标准体系的支撑下，我国公共文化服务标准化建设在国家和地方两大层面都取得了突破性进展，下文也将围绕这两个层次分别梳理进展成果。

2.2 国家层面：“一准一法”，双管齐下

从国家层面来看，《国家基本公共文化服务指导标准(2015-2020年)》《公共文化服务保障法》的出台是我国公共文化服务标准化建设历程中的两大里程碑事件。相应地，这“一准一法”两大文件也可被视为国家层面基本公共文化服务标准化建设的核心成果。事实上，它们二者也在一定程度上代表了标准化建设的两个阶段，从本质上来看是“一个事物的两个方面”。

从历史延续性看，二者相辅相成、紧密联系。首先，《国家基本公共文化服务指导标准(2015-2020年)》的出台为《公共文化服务保障法》的诞生打下了坚实的基础。早在2014年，公共文化服务的立法工作就被提上日程。此后两年间，起草工作机构赶赴全国多地展开调研，以座谈和研讨等多种形式，广泛征集了解文化部门及相关专家的意见。也正是在这一时期，国家指导标准同步出台，各地区标准陆续落地，全国各地公共文化服务标准化建设纷纷开创新局面，累积了不少有益的经验，并将其及时反馈至立法工作组，也正是这些宝贵的实践经验持续反哺着草案的拟写与修订，促成了《公共文化服务保障法》的最终颁布。其次，《公共文化服务保障法》可被视作对《国家基本公共文化服务指导标准(2015-2020年)》在法律层面的延伸，并以立法的形式保证了《国家基本公共文化服务指导标准(2015-2020年)》的实施与推进。《公共文化服务保障法》的一大特色就在于明确标准和制定相关制度，具体来说，其明确规定了党中央及国务院担负起国家层面指导标准的制定工作，各省市自治区则应以此为依据，因地制宜，制定符合地方实情、凸显地域特色的实施标准。两大责任主体上行下效，两套标准制度同步推进，相互补充，共同组成一套具有中国特色的标准体系。同时，法案还明确规定要建立公共文化服务的目录公示制度、公共文化设施免费/优惠开放制度、公益性文化单位提供免费或者优惠的公共文化服务制度；厘清了政府提供公共文化服务的各项主体责任(包括监督管理责任、经费保障责任、队伍建设责任等)，避免了政出多门、多头管理的问题。这都为《国家基本公共文化服务指导标准》的后续推进提供了法律、经费、人力等方面的多重保障。

从主旨思想看，两者步调一致，都体现了促进公共文化服务大发展的方针政策和推动社会主义先进文化大繁荣的国家意志；彰显了以人为本、维护公平、推动基本公共文化服务标准化、均等化发展的核心要义；坚持了政府发挥主体责任，鼓励社会力量广泛参与、共建共享的工作原则。具体来看，前者为标准化建设提出了具体工作思路和解决方案，后者则为标准化体系的建设提供了明确的法律依据，并以文化大法的形式确立了基本公共文化服务标准体系在文化建设中的重要地位。

总而言之，《国家基本公共文化服务指导标准(2015-2020年)》与《公共文化服务保障法》这“一准一法”作为国家层面公共文化服务标准化建设的核心成果，虽然具有不同的表现形式，但有着深层紧密的内在关联，遵循着同一的主旨思想，它们双管齐下，协调并进，共同推动基本公共文化服务的标准化发展，也为地方层面的标准化具体实施奠牢了基础。

2.3 地方层面：内容细化，特色彰显

自国家标准正式出台以来，各地纷纷以此为基础制定了符合地方经济文化发展要求、充分体现地域特色的地区实施标准及细则，其中22个省份明确公开了标准的内容，可以说，这是各地区在推进基本公共文化服务标准化建设过程中迈出的一大步。相对于“兜底线”的国家标准，全国各地的标准化建设普遍表现出条目内容细化、地方特色凸显的特征。

如图2所示，在目前已经公开地区标准全文的22个省份中，所有地区标准的条目数量均在国家指导标准的数量基线(22条)之上。其中北京、天津、浙江、山东、湖北、云南、甘肃、内蒙古、宁夏、西藏等地区公共文化服务标准的条目数量甚至达到基准数量的一倍以上，充分体现了“国家标准兜底线，地区标准再丰富”的原则。在保留“基本服务项目、硬件设施、人员配备”基本框架的基础上增添了“财政保障”“组织保障”等项目。其次，各地区还结合地区特色在“基本服务项目”中增添了更多内容，如文化下乡、公益展览、公众教育、特殊群体服务、数字文化服务、文化走亲、培训讲座等。而在“硬件设施”项目中，区别于国家指导标准的分类方式(文化设施、广电设施、体育设施、流动设施、辅助设施五项内容分别讨论)，不少地区更加细致地从图书馆、文化馆、博物馆、美术馆、文化站、文化礼堂、文化活动室、乡镇街道综合文化站、村社区综合文化服务中心、广电设施、体育设施、流动设施、辅助设施等多个主体出发分别讨论。

此外，各地区标准内容的细化还突出表现为量化指标的提出。在此，笔者计算出已公布全文的各地区标准中定量指标占比，并绘制成图3，其中红线为国家定量标准占比的基准线(37.5%)。不难看出，相较国家指导标准，逾八成(19个)地区的定量指标占比超过37.5%，其中45.5%地区(10个)的定量指标占比超过50%。

图2 各地公共文化服务指导标准条目数量

图3 各地公共文化服务指导标准中定量指标占比

除标准内容细化，各地区在拟定标准的过程中纷纷因地制宜，作出了相应调整，以充分突显地方特色。主要表现为两个方面：

(1)结合当地人口学特征、经济文化事业的实际发展情况和公民基本文化需求，调整标准的具体条目。在此，笔者摘取部分地区标准中体现本地特色的条目若干，汇总整理如表2。

表2 地区标准中体现地方特色的若干条目

(2)与当地经济文化发展水平相适应。笔者以已经公开地区标准全文的22个省份为基础，根据其经济分区分东部、中部及西部三类分别讨论。其中，东部地区包括天津、浙江、上海、广东、河北、山东、福建、北京；西部地区包括宁夏、甘肃、西藏、云南、贵州及新疆生产建设兵团；中部地区包括广西、湖北、内蒙古、安徽、吉林、湖南、黑龙江及陕西。在此，笔者按照此经济分区，分别计算东部、中部、西部地区标准条目数量及标准中定量指标占比的均值，汇总为表3。

表3 东中西部标准条目数量及定量指标占比

不难理解，标准条目的数量在一定程度上直接反映了地区标准的丰富程度，一般来说，数值越高，地区标准越翔实。根据上表，不难发现，相较西部和中部地区，东部经济发达地区标准条目数量最高，标准制定相对充实完善，这也与东中西部地区经济文化发展水平的高低排名相一致。诚然，从标准中定量指标占比来看，中部地区优于东部，其中湖北、内蒙古等尤为突出，但西部地区依旧处于劣势。这在一定程度上说明，尽管经济文化发展水平与标准制定的丰富详实程度不完全呈正比，但经济文化水平落后给公共文化服务标准化建设带来的负面制约作用不可忽视。

总之，各地区公共文化服务实施标准及具体细则的提出，将国家指导标准的“触角”延伸至全国各省份，将各少数民族、偏远贫困地区也纳入基本公共文化服务标准化建设的“版图”之中。与此同时，各地区标准在制定过程中还综合考虑了地方经济发展水平及当地人民的公共文化需求，保证了后续实施的可行性，推动文化惠民向基层、向老少边穷地区的拓展和延伸。

3 公共文化服务标准化建设的中国特色

3.1 日趋规范，走向体系化制度化

回顾我国近年来推进基本公共文化服务标准化建设的历程，其体系化制度化的特点尤其鲜明。截至目前，依托于社会主义制度和行政体制，我国总体建立起了完整的自上而下的公共文化服务标准体系。国家和地方总体保持统一，地方的实际发展情况也被充分纳入考虑范围。国家统筹总揽全国的公共文化服务建设进程，保障最低标准。地方扎实推进，最大程度满足当地人民群众文化需求。此外，公共文化服务标准体系建设也已被明确写入《公共文化服务保障法》，成为一项旗帜鲜明的基础性制度。基本公共文化服务标准制度体现了我国基本公共文化服务的特色，是我国现代公共文化服务体系的基石。由政府制定标准并推进实施，切实保障人民基本公共文化权益，这在世界上都是绝无仅有的。

3.2 因地制宜，突出行政区域特色

我国基本公共文化服务标准的特色体现在两个方面：整体上突出中国当代价值观念和传统文化特色，地方上突出地域特色。二者相辅相成，使基本公共文化服务标准既能体现中国特色又符合各地区群众具体文化需求。

中国特色现代公共文化服务体系，是整个中华民族的文化事业，对于提升全民族文化素质，增强民族凝聚力具有重要作用。标准要求建立优秀传统文化传承和发展体系。加强戏曲等优秀传统文化艺术的保护、传承与普及推广，促进优秀传统文化瑰宝和当代文化精品的传播。为构建社会主义核心价值观提供支持。

我国各省市在经济发展、文化积淀等方面具有很强的差异性。在体系化建设的过程中，各地结合自身实际情况和未来发展战略需要，在国家基本指导标准的基础上，结合当地群众需求。制定了与当地经济文化发展相协调的特色标准体系。从标准内容看，各地没有盲目跟风攀比，一味追求高大全，而是实事求是，讲实情、出实招、办实事、求实效，不提超越阶段目标，使标准能真正发挥作用。以鄂尔多斯市为例，相较其他地区，鄂尔多斯市作为蒙古族聚居地，牧区草原在行政区域中占据较大比例，其标准化建设过程中不可避免地将地方民族特色摆在突出地位加以考虑。在实际推进过程中，鄂尔多斯市以满足基层群众特别是农牧民群众的文化需求为出发点，结合实际，探索出一条别具特色的公共文化服务体系标准化建设模式。

3.3 主体多元，广泛吸纳社会力量

《公共文化服务保障法》第一章第二条明确规定：“公共文化服务是指由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务。”公共文化服务的社会化发展离不开社会力量的广泛参与。公共文化服务供给体系必须实现多层次、多方式，这就要求公共文化服务建设实现主体多元化。建立与社会主义市场经济相适应的公共文化服务供给机制，为人民群众提供更加方便、快捷、优质、高效的公共文化服务。

社会力量对标准体系建设的推动作用体现在多个方面。首先，部分地区在政府的主持下，邀请社会力量参与，共同完成标准制定工作，从而提高标准的科学性和专业性。例如，东莞市以定向招标的方式，将保障标准等三个层次的标准委托给专业机构进行研究定制，提高标准制定地针对性、可操作性、创新性和前瞻性。其次，国家标准和地区标准要求引入第三方力量对标准实施进行评审，使标准能够真正符合民众需求，推动公共文化发展。利用此途径，可以充分利用社会力量，提高政府公共服务水平和效率。最后，人民群众的身份由文化服务对象向文化服务主体转变。引导群众自我表现、自我教育、自我服务，让百姓在创造、参与中体现文化发展模式。各地标准坚持把群众参与作为公共文化服务的着力点，在坚持政府主导的同时，鼓励群众参与公共文化服务体系建设，引导个人和社会团体等社会各方力量开展公益性文化活动，发展文化志愿者队伍。充分发挥学校、企业、事业单位人才集聚的优势，让文化骨干加入文化队伍，提升文化队伍的整体水平。

3.4 服务创新，大力推进数字化建设

基本公共文化服务标准化建设的目标之一就是以标准化推进均等化，实现普遍均等，惠及全民。其中重要的方向就是延伸空间的拓展。数字化途径成为拓展公共文化服务范围的有力手段。并且，随着文化产品的日益丰富以及文化传播手段的进步，人民群众对提供文化服务的方式提出了更高的要求。现代信息技术的发展，为公共文化建设带来了机遇。基本公共文化服务标准把公共数字文化建设摆上重要位置，深入实施重大公共数字文化工程。目前，国家三大公共数字文化惠民工程始终在有序推进并取得了长足发展。在构建基本公共文化服务标准体系的过程中，各地运用“互联网＋”思维，利用现代信息技术，推进资源数字化、传播网络化、技术智能化、服务广泛化、管理实体化，通过互联网、广播电视网、移动通信网，展开跨网络、跨终端文化服务，构建公共数字文化平台，推进公共文化服务在广大人民群众进一步无障碍传播。通过建设门户网站，建设电子阅览室等方式，借助数字媒体面向更多群众提供服务。丰富的数字资源和活动信息依托多样化的数字传播手段传递出去，实现信息的有效查询和有效获取，使公共文化服务得到更好的效果；同时也为群众增加便利。

具体到各省份的标准内容，都对数字资源数量、数字设备等加以规定。如湖南省规定：“公共图书馆、文化馆(站)建有公共电子阅览室并提供免费上网服务，县级以上公共图书馆、文化馆等公共文化服务机构建有网站。公共数字图书馆数字资源量省级达到100TB，市级达到25TB，县级达到3TB”[9]。

4 结语

目前我国公共文化服务的标准化建设已经开辟出一条符合中国实际的新道路，总体形成了一套具有中国特色的新体系。这种周密严明的标准体系在全球范围内都相当罕见，在世界的东方树立起一种新的值得借鉴推广的公共文化服务标准化建设模式。诚然，我们也必须清醒地认识到，尽管标准化建设取得了突破性进展，但也只是刚刚起步，公共文化服务标准体系也只能称作“总体建成”“搭起了架子”，其涉及的各项具体标准(如财政保障标准、评价标准)仍在紧锣密鼓的筹备之中，各地方制定的标准也存在重视程度不统一、质量参差不齐的现象。正是这些标准化建设的弊端，在一定程度上共同导致了我国基本公共文化服务供给中存在的不全面、低水平、不均衡等诸多问题，成为中国特色社会主义文化事业繁荣之路上的“绊脚石”。总之，我国标准化建设工作还有更大的发展空间和前景，国外优秀经验和建设思路同样可经改造后引入，发挥“他山之石可以攻玉”的正面作用，进而建立起完善的具有中国特色的公共文化服务标准体系，最终促进社会主义先进文化的大繁荣大发展。

[1]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于加快构建现代公共文化服务体系的意见[EB/OL].[2016-06-12].http：//news.xinhuanet.com/zgjx/2015-01/15/c_133920319.htm.

[2]新华网.以法律推进现代公共文化服务体系建设——文化部负责人谈公共文化服务保障法出台[EB/OL].[2016-12-26].http：//news.xinhuanet.com/legal/2016-12/25/c_1120184145.htm.

[3]天津市人民政府办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》的通知[EB/OL].[2016-12-31].http：//www.bh.gov.cn/html/WGJ/TJSZC22526/2015-07-23/Detail_775642.htm.

[4]上海市基本公共文化服务实施标准（2015-2020年）[EB/OL].[2016-01-25].http：//sh.bendibao.com/news/2015922/144599.shtm.

[5]浙江省基本公共文化服务标准（2015-2020年）[EB/OL].[2017-01-25].http：//www.zjwh.gov.cn/dtxx/zjwh/2017-10-19/216282.htm.

[6]山东省人民政府办公厅关于贯彻国办发〔2015〕74号文件推进基层综合性文化服务中心建设的实施意见[EB/OL].[2017-01-25].http：//www.sdwht.gov.cn/html/2016/ggtz_0415/30851.html.

[7]甘肃省基本公共文化服务实施标准(2015—2020年)[EB/OL].[2017-01-27].http：//gansu.gansudaily.com.cn/system/2015/09/14/015700895.shtml.

[8]内蒙古自治区党委办公厅 自治区人民政府办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》 的通知[EB/OL].[2017-01-27].http：//www.yzx.gov.cn/xxgk/536/4131/63307.html.

[9]湖南省委办公厅，湖南省人民政府办公厅.关于加快构建湖南省现代公共文化服务体系的实施意见[EB/OL]..[2017-04-10].http：//www.yzx.gov.cn/xxgk/536/4131/63307.html.