农村新社区治理创新研究*

王 慧， 吴 猛

(安徽大学 马克思主义学院， 安徽 合肥 230601)

十九大报告指出，要“加强社区治理体系建设，推动社区治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[1]。随着就地城镇化的发展，基层社区治理越来越受到重视。完善农村新社区治理是实现乡村振兴战略的重要组成部分，有助于为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定基础。

一、农村新社区治理的现状

1. 新社区治理主体呈现多元化趋向

随着农村新社区的建设趋于完善，广大村民也逐渐打破了传统小农思想，社区自治观念逐渐深入人心，农村新社区治理主体逐渐呈现多元化趋向。乡镇政府依然对农村新社区的治理起着统筹指导作用，负责国家方针政策的宣传实施以及为农村新社区提供服务。此外，现代农村新社区逐步建立起以社区为服务平台的社区综合服务大厅，旨在形成在社区党委领导下，由居委会牵头，社区社会组织、志愿者、居民等多方力量协同治理的模式，村民参与的积极性显著提高。

2. 新社区治理整体趋于复合化

在工业化与城镇化的推动下，农村的社会结构和经济结构受到重大影响，农村新社区治理也开始适应市场化、工业化、城镇化、信息化以及农业现代化快速发展的需要，呈现出复合化趋势：第一，社区结构转型。随着就地城镇化的发展，农村企业创办数量增加，吸引了大量外来投资，传统农村村落与现代化工业企业并存，村民不再局限于农业生产，逐渐向参与非农业生产转变。第二，社区性质转变。传统的血缘、地缘村庄逐渐减少，现代农村新社区具有国家治理基层单位的身份，成为生活在一定区域内的居民组成的社会基层单元，是包含多种力量和利益主体的共同体。第三，社区功能的多样性。现代农村新社区不仅是国家政策和方针贯彻的基层单元，还是村民居住、生产和实现社区自治、满足自身需求的载体。

3. 新社区治理公共服务发展方向多样化

实现城乡统筹发展和社区服务均等化是农村新社区公共服务的主要任务，而提供农民满意的公共服务一个显著标志就是满足农民需要。随着农村新社区利益主体的多元化发展，社区公共服务方向也呈现多样化趋势，目前多数农村已在基础设施建设、医疗卫生、教育管理、计划生育等方面取得了显著成效。在公共设施方面，原来的瓦房变成了楼房，泥泞的道路变成了宽敞的柏油路，家家通水、通电、通气，满足了农村新社区基本生活需要。在医疗卫生方面，政府在基本医疗保障上正逐步缩小城乡差距，扩大农村医疗保险覆盖范围，为农村老年人看病提供方便。在教育管理方面，健全了农村学校基础设施，建起了新式图书馆、塑胶跑道等，还特别注重留守儿童教育，强调教育公平，缩小城乡教育差距。农村新社区公共服务正朝着多样化和均等化的方向发展。

二、农村新社区治理中的问题

1. 官本位意识的不良影响

官本位思想在中国已经滋生几千年，其存在不仅影响了法治社会建设，同时也会导致基层社区出现“唯上”思想[2]。农村新社区中的官本位思想严重影响着农村管理体制、干群关系、群众思想等。首先，长期存在的官本位思想使农村新社区形成了“唯上”的管理机制，部分农村新社区事务的处理依然按照上级指示进行，忽视民众意见，个别村级干部为了政绩不顾群众利益，大搞表面工程，形成唯领导马首是瞻的作风。其次，部分农村干部存在的官本位思想导致其忽视甚至侵害村民利益，使得干群关系紧张；有些农村干部认为自己职权在握，利用与各级领导的关系袒护自己的不当行为。再次，官本位思想不加以制止会在整个社会蔓延，导致群众做官情结严重。“在官本位的社会机制下和社会心理中，整个社会自觉不自觉地陷入了官本位的泥沼，所以出现了一切向官看，以官员的是非为是非、以官场的标准为标准的种种乱象。”[3]人人都争相做官，将以权谋私看作理所当然，这与人民群众“敬官、畏官”的思想是分不开的。

2. 部分社区党组织功能弱化

部分农村基层党建缺乏高效的运作机制，使民主往往流于形式。虽然现阶段农村民主进程一直在不断推进，但也暴露出一些问题：

一是部分党组织设置不合理，管理机制不完善。当前农村新社区建设逐渐完善，很多小村庄合并为一个行政村，使得组织关系隶属不清，导致某些党员游离于党组织之外，未履行党员义务。在管理机制、运行程序、工作方式方法上，原有模式面临着挑战，多村合并以后应根据实际情况进一步完善管理机制[4]。

二是村级事务公开形式化，有些农村新社区的公告栏完全成了摆设，村级事务公示也仅限于一些无关紧要的小事，党务、村务公开不到位，过程不透明。

三是个别农村新社区民主议事事实缺失。农村新社区虽然在形式上推行民主议事，规定对于重大事务处理要在党委的领导下召开村民代表大会，但实际上却较少召开甚至不召开，导致民主权利得不到有效保障。

四是党员素质良莠不齐，工作情绪不高。农村新社区部分党员干部思想觉悟不高，在处理人民内部矛盾、发挥党员模范带头作用等方面效果不明显。部分农村新社区仍存在“老年党建”现象，即年轻党员缺乏积极性，社区党建依靠德高望重的老党员管理[5]。

3. 部分社区自治流于形式

乡镇政府作为基层政权组织对社区工作具有指导和监督权，但由于传统政府主导治理模式的存在以及村民思想的相对落后，造成政府“过度自治”，使得社区自治陷入“空转”状态[6]。根据《村民委员会组织法》，乡镇政府对村民自治具有指导和帮助作用，但在实际操作中，却形成了过度管理的局面：一是在民主选举方面，根据法律规定，村民拥有民主选举的权利，村委会是民主选举的平台，但实际上存在部分乡镇政府或多或少地干预村民选举的情况。二是在民主决策方面，部分乡镇政府或村委会形成了“一言堂”的作风，关于重大事项的决策不经过村民代表大会或对村民意见置之不理，大搞政绩工程，严重压制了村民参与的积极性。三是在民主管理方面，个别村委会俨然成为政府的派出机构，形成了对上负责、对下打压的局面，民主管理流于形式。

4. 部分社区矛盾出现激化

当前我国仍然存在贫富差距大、过度城市化、农民工回流等问题。传统的农村社区可以利用乡规民约或宗族威望解决内部矛盾，而农村新社区建设打破了这种模式。在就地城镇化的背景下，新成立的社区或许是原村落的重新整合，或许是多村合并后的新社会集体，原先的邻里关系往往由于楼栋拆分被破坏，人们与新邻居甚至“外来人员”(多村合并的居民)的磨合增加了矛盾[7]，已经难以运用传统方法解决。此外，随着城镇化进程的加快，大量农民工开始回乡创业，政府与农民之间对回乡创业人员的政策支持度、资源分配、市场开发、失地农民就业、民主选举等矛盾，政府与村委会和社区社会组织群众自治的矛盾，以及政府与乡镇企业之间的矛盾日益显露出来。随着利益主体的多元化，社区内部矛盾也日益增加，严重影响到社区治理的协调发展。建立健全有效的矛盾化解机制是当前实现社区治理的基础。

5. 执法存在利益化倾向

部分农村新社区在执法方面存在利益化倾向，甚至出现村官腐败现象，归根结底是由于两套班子没有起到示范作用，不能以身作则。首先，一些农村新社区党委和村委会两套班子在选举中依靠乡镇政府的提名或贿赂等行为而产生，甚至在个别地区出现“金钱选举”等问题。其次，局部农村新社区利益网纷繁复杂，有些村官存在腐败行为，或贿赂上级，或依靠官员之间“相互帮助”使案情无法上达。再次，少数村官思想认识不够，未能很好地为村民服务。在实际工作中，个别村官甚至侵吞上级拨款的农村建设基金、贫困补助金、粮食补贴等，严重侵害村民利益。

三、农村新社区治理的创新路径

1. 提高村民自治意识

应改变落后的小农思想，坚持以农民为主体，不断培养村民的法律意识、民主意识、参与意识等。逐步树立和提高村民自治意识是村民自治有效进行的前提和基础。首先，增强村民法律意识。理顺乡镇政府和村委会的关系，明确社区治理方式逐渐转变为群众自治，进一步规范村委会制度、选举制度、议事程序等，使各项制度在村民的监督下运行[8]。其次，提高村民参与意识。鼓励农村新社区村民树立主人翁意识，积极参与社区公共事务管理，善于行使选举权、被选举权、监督权等各项权利，坚持选举公开、公正、透明，监督村干部等工作人员的行为，积极参与各类社会组织为社区提供服务，保障社区自治高效运行[9]。

2. 加强社区党组织建设

农村基层党组织是党的一切工作的基础，就地城镇化背景下农村新社区的转型为社区党建提供了新的平台。随着居民利益多元化、需求多样化的发展，巩固社区党组织在农村的地位，对解决农村新社区面临的问题以及促进农村地区发展具有重要意义。

第一，构建区域化党组织体系。社区党建是以社区为平台进行的党组织建设，社区党组织可以通过多种形式与社区内其他党组织进行合作，构建区域化的党建组织体系。农村新社区的结构化转型已经取得了初步进展，拥有众多民间组织、志愿者服务队伍、进驻的产业园和企业单位等，社区党组织可通过“共建”“共助”等多种形式联合这些组织中的党组织和党员，建立协调机制，形成区域化的党建格局。

第二，建设高素质党员干部队伍。首先，农村新社区的党员在思想和能力上尚有不足，在思想上应该加强培训，定期组织学习会议以提高党性和觉悟，在农村结构化转型的关键期，党员应该具有把握时势的能力，不断提高社会管理能力、利益协调能力、化解矛盾能力等。其次，要不断加强监督管理，对党员干部的工作定期进行考核评价，根据群众的监督意见实行奖惩，充分利用舆论监督提高党员素质。

第三，提高社区党组织资源整合能力。随着农村新社区的结构化转型，社区内利益分化严重，内部矛盾增多。社区党组织要对农村新社区的人力、物力、财力有整体把握，协调社区内不同利益主体的关系，通过政治宣传、党员模范带动等形式不断提升党组织的凝聚力和向心力，切实维护好广大农村新社区村民的切身利益。

3. 健全社区自治体系

完善社区自治体系有助于引导村民实行自治，提高自治能力。当前农村新社区的治理模式还未成熟，逐步建立“四位一体”的社区治理体系是最有效的方式[10]。所谓“四位一体”是指社区自治体系包括领导层、决策层、执行层和监督层四个层面，建立以社区党委为领导核心、社区村民代表大会为决策主体、社区村委会为执行平台、社区村民和其他社会组织为监督主体的自治体系。社区的一切工作都要在社区党委的领导下进行，村委会作为社区自治的平台，组织社区重大事务的协商和处理工作，严格按照协商程序处理公共事务，对难以决策的重大事务要召开村民代表大会进行最终决策。社区社会组织在参与社区治理的过程中应充分发挥作用，积极引导社区村民主动参与社区治理[11]，同时引导社区村民对社区各项工作进行监督，不断提高村民参与自治的能力。

4. 推动建立“五社联动”模式

推动“五社联动”治理模式的建立是现代农村新社区治理的重要目标[12]。所谓“五社联动”是指以社区为平台，以社区社会组织为载体，以培养社会工作人才为核心，有效整合社会资源引导社会力量参与社区治理，组建社区志愿者服务队伍。“五社联动”具体从三方面入手。第一，农村新社区治理需要以农村新社区为村民自治的平台，提高居民参与意识，鼓励民间社区组织参与社区治理。在农村新社区建立初期，需要“熟人社会”基础上群众自发的“草根组织”，如婚丧嫁娶组织、红白理事会等来维持社区的正常服务。传统民间组织一定程度上可以增强居民的归属感，也可以作为村民社区化的载体。第二，培养社会工作人才是社区治理的核心，社区治理需要专业社工人才来引导。例如，合肥市已创设政府购买社工服务岗位的管理模式。社工的专业素养与技能对帮助农村新社区村民改变传统观念、实现社会救助等具有重要作用。第三，充分发挥社区多元主体的作用，鼓励社会力量积极参与社区治理，壮大社区志愿者队伍。鼓励社区周边的单位、企业积极参与社区服务，逐渐建立以党员为主体、社区志愿者广泛参与的志愿服务组织，鼓励离退休党员、老人、妇女、儿童积极参与志愿服务，大力提倡社区青年为社区作贡献。

5. 不断完善执法机制

由于村官不属于国家机关工作人员，对其管理缺乏完善的法律法规和相应的惩罚措施，因此首先要建立健全法律法规，逐步提高村官的法律意识，使他们时刻警醒自己的行为[13]。其次，要提高队伍素质，抵制官员腐败。应定期对村干部和村民进行法律培训，引导村干部按照法律要求开展社区管理，避免干群冲突；加强层级约束，对依靠贿赂等不正当手段获得职位的，加大惩处力度。第三，完善监督机制。应促进监督主体多元化，除各级党政机关以外，还要加强企事业单位、社区社会组织、社区村民等对官员的监督，将腐败行为控制在萌芽中。