准公益性小中甸水利枢纽政企合作开发模式探讨

王毕刚，松 吉

渊小中甸水利枢纽工程开发投资有限责任公司袁674499袁香格里拉冤

准公益性水利项目具有特殊性和复杂性，工程建设和管理需要依靠政府力量来支持和调控，同时也需要大量的资金、专业的技术和完善的管理制度作支持。工程项目建设管理的参与者有地方政府与企业合资组成的业主方、设计单位、监理单位及各标段的施工单位，各方既有不同的利益目标，又有顺利完成项目建设的共同目标。因此，如何协调参与各方之间的工作关系，确立整个项目管理系统，顺利完成建设任务是准公益性水利项目建设面临的重要课题。

一、小中甸水利枢纽基本情况

小中甸水利枢纽位于滇西北金沙江重要支流之一的硕多岗河中游，是云南省第一个海拔3 000 m以上的大型水利工程。该项目是国家重点扶贫工程和全国大型水库建设规划的项目，同时也是硕多岗河梯级开发的龙头水库，项目的建成对于增加下游梯级电站发电效益，促进当地经济社会发展及改善生态环境等具有重要意义。小中甸水利枢纽以发电和生态保护为主要建设任务，同时兼具城乡供水、防洪及农业灌溉等综合利用功能。建成后可充分发挥发电、防洪、农业灌溉、旅游、水产养殖以及“以电代燃料”规划实施、改善生态环境等综合利用效益，具有良好的社会、经济和环境效益，对实现迪庆藏区水利发展规划目标和促进藏区社会、经济和环境的可持续发展具有显著的作用。

二、采取政企合作模式的必要性

小中甸水利枢纽是经营性和公益性兼容的准公益性水利项目。该项目建设是事关迪庆民生问题及实施产业结构调整的重点水利基础设施，它的建设对长江中上游生态环境的改善、藏区农牧业发展的促进、人民生产生活水平的提高有重要作用，对把迪庆藏族自治州建设成为全国藏区跨越发展和长治久安示范区具有十分重要的意义。在政府方面小中甸水利枢纽由来已久，历届州委、州政府对工程建设十分重视，始终将项目获得审批作为工程开工建设的前提，并不断投入了大量的人力、财力、物力，成立了多届项目指挥部。同时，小中甸水库是硕多岗河流域的龙头水库，建成后可以形成1.27亿m3的调节库容，达到多年调节能力，可以提高水能利用率和发电量，实现丰枯、峰谷调节。项目的建成对实现整个流域的统一管理、统一调度和提高经济效益有重要的意义，国电迪庆香格里拉发电有限责任公司（以下简称国电公司）建设意向由来已久。

该项目工程规模为Ⅱ等大（2）型水库，根据国家发改委《关于实行项目法人责任制的暂行规定》（计建设〔1996〕673 号）以及关于落实《国务院批转国家计委、财政部、水利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知》的实施意见等文件精神，结合全国及省内类似工程经验，宜设置项目建设管理局。经2009年5月请示云南省人民政府，于2009年7月1日以云政复〔2009〕53号《云南省人民政府关于同意迪庆州小中甸水库工程组建项目法人的批复》同意由迪庆州人民政府组建项目法人，并任命法人代表。然而，迪庆州人民政府按纯公益性的项目向国家申请却无法立项审批，根据国家发改委要求，必须要有企业融资，否则不予批复项目。而国电公司由“水电口”审批该项目，存在无力承担巨额征地移民费用情况，且项目投资性价比较低。投资问题导致国电公司小中甸项目一直悬而未决。

因此，采取政企合作模式，充分运用政府和企业各方优势来解决工程建设和资金问题十分必要。在此情况下，经过艰苦细致的谈判，本着“互利互惠”的原则，2008年7月20日迪庆州人民政府与国电香格里拉公司签订合作开发协议。有了政府与企业合作开发的协议，国家发改委才批复了小中甸水库的项目建议书。之后通过一系列艰苦的前期工作，2010年10月国家发改委以《国家发展改革委关于云南省小中甸水利枢纽工程可行性研究报告的批复》（发改农经〔2010〕2527号）对工程可行性研究报告作了批复。在批复中明确要求“由迪庆州开发投资集团有限公司和国电公司共同组建迪庆州小中甸水利枢纽工程开发投资有限责任公司作为项目法人”。根据项目的特殊性，云南省水利厅和发改委同意按照“一套人马，两块牌子”的思路，在小中甸水库管理局的基础上，组建小中甸水利枢纽工程开发投资有限责任公司，水库管理局与开发公司合署办公。

三、政企合作模式实施方案

1.明确项目法人

2011年5月20日，省水利厅下发了《小中甸水利枢纽建设管理专题协调会议纪要》，根据纪要精神及有关部门要求，2011年12月5日成立了小中甸水利枢纽工程开发投资有限责任公司，履行建设期间项目法人职责，全面负责和组织实施小中甸水利枢纽从项目前期、立项批准、开工建设直至竣工验收投入运行前的项目建设工作，包括工程设计、施工、质量、安全、验收、造价与结算、投融资、竣工决算等各项工程管理任务。工程竣工后公司依法注销。2012年3月27日成立了小中甸水库管理局，负责项目的宏观协调及监督管理。项目实施分工为：迪庆州政府具体负责工程建设征地移民、灌区工程、水保、环保工程投资及建设任务，香格里拉公司具体负责主体工程及附属工程投资和建设任务。

2.明确融资方式

水利部以《关于云南省迪庆州硕多岗河小中甸水利枢纽工程初步设计报告的批复》（水总 〔2011〕642号）对《云南省迪庆州硕多岗河小中甸水利枢纽工程初步设计报告》进行了批复，工程初步设计批复意见静态总投资86 108万元，总投资88 768万元，其中：由中央预算内投资定额补助46 800万元，包干使用，超支不补；云南省从省级水利基建投资和省政府统贷统还的省级水利专项贷款投资中安排17 420万元；国电公司所属下游梯级电站分摊投资2 681万元；利用银行贷款21 867万元。小中甸水利枢纽是迪庆藏族自治州首个政企合作开发的项目，根据《迪庆州小中甸水利枢纽工程开发投资有限责任公司工程建设管理实施方案》的有关要求，建设资金实行统一管理、专款专用。水库管理局及小中甸水利枢纽工程开发投资有限责任公司对资金使用管理制定并完善了各项管理制度，建设过程中严格审批流程，每笔付款均须相关职责部门审核审批后方予支付。公司设总账户，所有用于项目建设的资金都必需先拨入公司总账户。国电公司股东方投入工程建设、征地、移民和相关税费的资金，先拨入公司总账户，其中主体及附属建设资金再拨入公司设置的专用账户，用于国电公司负责实施的工程项目，公司负责该账户的监督检查。

3.明确产权归属

工程项目建成后，根据《开发合作协议书》及相关会议纪要，迪庆州人民政府与国电公司进行产权划分，坝后电站产权归属国电公司，小中甸水利枢纽工程开发投资有限责任公司债权债务划转到国电公司。国电公司享有在水利水电行业规程规范期限内坝后电站开发和为下游电站调节供水的权益，在满足防洪调度要求的前提下，依据有关涉水法律法规和设计运行方式，拥有对水库的调度权、运行权和大坝、厂房及行洪区域管理权。迪庆州政府享有库区（水面、水域）和以库区为依托的其他经营性配套项目的建设、开发和经营权益，并依法组建小中甸水库管理机构。政府对水库实施行政管理职能，同时享有防洪、灌溉、供水、旅游等公共效益，小中甸水库管理局负责属于政府部分产权的管理。

四、政企合作模式的优势分析

1.有利于项目前期推进

水利水电工程项目除具有一般项目的特性，还具有建设周期长、投资消耗大、涉及部门多、程序审批严格、有很强的综合性等特点。水电开发项目的审批（核准）工作由各级人民政府的投资行政主管部门负责，依据 《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20 号）文件及各省制定的具体要求办理。其中，根据资金来源不同审批程序也不同，实行审批制的是政府投资的水利开发项目，实行核准制的是不使用政府资金的水电开发项目。小中甸水利枢纽在政企合作模式下，前期工作各项专题报告编制工作由开发公司统筹负责，由水库管理局牵头协调报批，可有效提高审批工作效率。在可行性研究阶段，按相关要求，小中甸水利枢纽水保、环保、土地预审等18个专题的报批工作顺利完成，为该项目早日开发、提早实现效益提供了有力保障。

2.有利于创造良好的工程建设外部环境

小中甸水利枢纽地处藏区以及“三江并流”世界自然遗产腹地、香格里拉旅游核心区，地理、人文条件复杂，社会关注度高。同时也是迪庆藏族自治州迄今为止涉及移民最多的地方水利项目，又地处生态敏感区域，如果全靠企业一己之力很难完成整个工程项目的建设目标。因此，在开展项目建设工作时，企业必须充分重视与地方政府的合作关系，加大与地方政府的沟通协调力度，为工程建设创造良好的外部环境。该工程涉及移民搬迁人口706人，生产安置人口2 276人，淹没耕地4 685亩（1亩=1/15 hm2，下同），搬迁协调工作难度很大。通过政企合作模式，充分发挥政府的主导作用，顺利推进移民安置工作。州委、州政府高度重视移民搬迁安置工作，按照“移民至上、生态优先”的原则，全力保障项目顺利推进。在具体工作中制定和采取了一系列有效的政策措施。一是项目前期阶段，全过程参与实物指标调查，为投资决策提供重要依据，避免出现调查不仔细、后期赔偿变动大的现象。二是领导重视，靠前指挥。成立以县级政府为主导，镇、村、社领导组成的移民安置协调小组，发现问题，层层汇报，及时解决。三是移民政策最大限度向群众倾斜。向上级积极争取移民政策，让移民得到实惠，做到移民满意。四是着眼于长远，认真做好后期扶持。五是加大宣传力度，获得移民理解和支持等，全力保障项目顺利推进。移民工作按照有关法律、法规、规范和相关程序要求顺利完成。

小中甸水利枢纽政企合作模式为工程建设创造了良好的外部环境。工程建设推进几乎未受移民搬迁问题的影响，充分体现了移民搬迁由政府实施的巨大优势。工程建设期间，施工现场虽然存在当地群众强制分包运输不合理要求，但总体未造成施工现场大面积停工和未发生较大集体聚众闹事情况，未发生群体上访事件，施工外部环境总体平稳。

3.工程建设技术力量得到保障

小中甸水利枢纽地处云南省高寒藏区，特殊的地理位置及恶劣的高海拔严寒气候条件不利于混凝土工程作业，同时藏区施工技术资源短缺，导致该项目目标的顺利实现与内地、平原地区类似项目相比要付出更大的努力。通过政企合作模式可以有效克服政府工程技术力量不足的劣势，充分发挥企业的能动性和创造性，引进先进的管理技术和人才资源，提高项目建设、经营和管理效率。项目公司成立后，迅速完善组织机构，国电公司抽调技术骨干力量参与到工程建设中，为工程建设项目管理提供坚实的技术力量保障。小中甸水利枢纽工程开发投资有限责任公司设有综合管理部、资产财务部、计划合同部、工程建设部、移民环保部5个部门。各部门根据国家及行业相关法律、法规、技术规范的要求，结合工程建设管理的实际情况，积极组织编制并发布试行了部门职责、财务管理、档案信息管理、合同管理、工程建设质量、安全、进度、材料物资供应等方面近21项管理制度，在试行过程中，结合实际情况不断总结经验，补充完善相应制度。公司工程建设管理人员深入施工现场，理清项目质量、安全、进度、投资之间的关系，有效解决了水库管理局在工程建设方面技术人才欠缺的局面，确保工程各阶段建设目标按期完成。

4.确保工程建设进度有效推进

一方面，由政企合作模式组建项目开发公司具体负责项目的投融资及建设管理，创新了融资渠道，拓宽了资金来源的多元化，一定程度上为工程建设的顺利推进提供了保障。政府到位资金充足及时，可以有效克服企业各股东方资本金到位不及时、项目资金融资难度大等问题。另一方面，有利于专项验收的顺利完成。在水利水电工程项目中，水保环保专题一直是专项验收的老大难问题，通过政企合作模式，可以有效利用政府部门高效的组织协调能力，充分调动积极性，顺利完成专项验收，为工程早日实现达标投产及竣工验收提供有力保障。

5.合理分配风险实现共赢目标

大中型水利工程项目投资数额大，成本回收期限需要20年甚至更长时间，且建设周期长，不可预见因素多，存在一定的建设风险。通过政府和企业签署合作开发协议，利用各自的优势，合理分担风险，实现资源优化配置。通过政企合作模式开发，促进小中甸水利枢纽的顺利建设，实现了政府、企业和社会共赢的良好局面。从政府方面来说，在建设过程中为当地百姓提供了就业机会，解决了村民增收问题，推动了和谐社会构建；项目建成后对云南藏区实现“以电代燃料”生态工程有重要的意义，减少林木过度砍伐，有效保护森林植被，改善当地生产生活条件，实现生态环境的良性循环；可使约8 300人以及41 500头牲畜饮水困难问题得到解决，并发展库区周围农田灌溉面积约16 120亩；可减少洪灾造成的损失，将现在水库下游区域的防洪标准提高到20年一遇；可作为小中甸镇5 000人的集中供水水源，可作为香格里拉市的远景供水水源；同时还可以发展水库养殖业，促进香格里拉生态旅游业发展；可有效改善迪庆藏区民生问题；实施产业结构调整，对改善滇西北少数民族地区的生态环境、稳定藏区社会安定及促进经济社会发展具有重要作用。从国电公司方面来说，通过小中甸项目的成功运作，与当地政府建立了良好的关系；在项目建设过程中，能够准确把握贷款、税收优惠政策，降低投资风险；项目建成后对改善下游各梯级电站丰、枯水期出力，减少弃水，增加系统水电调峰效益的作用显著，并可大大提高供电范围内供电的可靠性和供电质量，公司将拥有良好的水电资产及优质电源。

五、结 语

小中甸水利枢纽的顺利推进，各项目标的实现与迪庆州政府和国电公司采用政企合作模式因素分不开。小中甸水利枢纽是高寒藏区水利工程开发政企合作的典型项目，政企合作模式为本工程建设的顺利开展及有效管控提供了便利，为解决企业投资修建大型水库资金压力大和投资效益小的问题树立了典范，对高寒地区水利项目开发尤其是淹没面积较大、移民数量较多的流域龙头水库建设提供了参考。 ■