《河北雄安新区规划纲要》对江苏水利规划工作的启示

喻君杰

（江苏省水利工程规划办公室，210029，南京）

2018年4月14日中共中央国务院批复 《河北雄安新区规划纲要》（以下简称“雄安新区规划”）。该规划是在我国确立创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念，将生态文明纳入“五位一体”总体布局，深化党和国家机构改革，全面推进国家治理体系和治理能力现代化，着力推动高质量发展背景下完成的，在空间布局构建、城市风貌塑造、生态环境打造、智慧新城建设、安全体系构筑、规划实施保障等与水利规划关联的内容上有大量的创新，由此可窥见政府治理理念与治理体系趋势性变化及其在规划上的反映，尤其是国土空间规划、自然资源管理、规划管理体系等创新实践，将成为规划编制的基本遵循，引领规划工作的变革。学习雄安新区规划，结合江苏水利规划工作实际，谈点认识思考。

一、将河湖与水利工程融入国土空间管控

空间规划是现代国家政府进行国土治理的核心手段，主体功能区战略是国土空间有序发展的重大战略。雄安新区规划统筹生产、生活、生态三大空间，构建蓝绿交织、和谐自然的国土空间格局。其中，将水资源水环境承载能力作为刚性约束条件确定国土开发利用强度，将水域作为重要生态空间实施严格保护，将重要湖淀和河道水系作为城市特色风貌塑造、组团式城乡空间结构生态隔离带和景观廊道建设的重要依托，并明确要求加强各类规划控制线的衔接，实现多规合一。这些做法，体现了以国土空间开发保护制度为核心的生态文明制度改革要求，体现了主体功能区在国土空间管理中的基础性地位和战略性效用，体现了推进多规合一、统筹国土空间用途管制的改革方向。这些做法也说明，水作为基础性的自然资源、战略性的经济资源、环境和生态的基本要素，在主体功能区制度中具有基础性约束地位；河湖作为水的容蓄空间与输移通道、生物生存空间、环境净化空间、景观娱乐空间，在城市特色风貌塑造、城乡空间布局中具有关键性支撑作用。因此，既需要强调对水资源条件与洪涝特性的分析，以及对防洪、供水等战略性规划布局的研究，发挥水利规划在国土空间及城乡发展布局中的控制性作用；更需要加强对河湖及水利工程的管护，并将其纳入国土空间统一管控体系实施严格管理，保持河湖与水利工程空间完整、功能完好，保证其长期稳定发挥效用。

江苏一直重视河湖管护类规划。2006年完成江苏省湖泊保护规划，划定了省管湖泊保护范围。2010年完成江苏省水系规划，对河湖进行了分类分级，明确了流域性河道、区域性骨干河道、重要跨县与县域河道的分级事权。目前正在结合河湖与水利工程划界确权工作，推进典型河道管理保护规划编制，常州市2016年完成的水系规划划定了乡级以上河流的管理保护范围。江苏还在流域性河湖、重要河流入海河口实施了规划保留区、规划治导线制度，对河湖管理发挥了很好的作用。但大部分水利规划没有提供精准的空间管理范围，中小河流规划同意书、规划保留区制度覆盖面还不够广。建议更加重视河湖与水利工程空间管护范围的确定，并将其融入国土空间管控体系。

一是加强河湖与水利工程空间规划研究。按照水利部关于水生态空间规划工作的部署要求和有关技术规定，在防洪、除涝、供水等综合布局研究的基础上，结合河湖与水利工程划界确权成果，提出河湖与水利工程的管理保护范围，并与其他涉河规划进行综合研究，实现空间融合。

二是按“一张图”精度要求确定河湖与水利工程空间要素。包括水利分区、河湖与水利工程管理保护范围、水功能区划、饮用水水源地保护范围、岸线区划、砂石资源利用区划、规划保留区与规划治导线等界线和参数，满足多规融合技术衔接要求和多规合一精度要求。

三是建立水利参与 “多规合一”的协作机制与平台。在国家空间管控平台与制度建设总体框架内，进一步研究水利空间要素管理的体制与机制，与相关部门共同研究建立规划衔接协调机制与空间要素统一管控平台，有效实施水利空间要素管控。

二、将生态环境作为河湖治理战略目标

雄安新区规划融合城水林田淀等特色要素，塑造新时代城市风貌，打造优美自然生态环境。在城市风貌塑造中，凸显了河湖的支撑作用，尤其是在城市起步区 “北城、中苑、南淀”的空间格局中，以白洋淀为核、以河道水系为脉，塑造水乡生态苑囿，展现水域生态景观，拓展滨水活动空间。在城市生态环境建设中，强调了河湖是其建设重点，要求做好白洋淀生态环境保护，明确了退耕还淀、环境治理、生态修复等治理任务，要求恢复“华北之肾”功能；依托河道水系建设生态隔离带和绿色生态廊道，并与大型森林板块衔接，发挥护蓝、增绿、通风、降尘等作用。这样做，既说明河湖在城市风貌塑造和生态环境建设中具有关键作用，更表明在生态文明建设进程中要把生态环境建设作为河湖治理的重点任务。

江苏较早遭遇了河湖水质污染和生态退化问题，2017年省委省政府制定了 《江苏省生态河湖行动计划（2017—2020年）》， 将其作为河湖整治和水污染防治攻坚战的抓手，通过实施水安全保障、水资源保护、水环境治理、水生态修复等行动，改善水环境，修复水生态，保障水安全。由于对生态环境治理在河湖治理中的目标定位认识不够统一，生态环境建设尚未成为水利部门安排投资的主要方向，相关水利规划还需要在理念上实现突破。以太湖为例，为了防洪需要，修建了环湖大堤，迎水面多采用陡峭的直立式挡墙和浆砌块石护坡结构，不仅阻隔了水陆生态系统的联系，也加剧了风浪对近岸基底的侵蚀。在围湖造田、环湖大堤修筑等多重因素共同影响下，太湖湖滨带菱、莲、苇等多种水生植物面积骤减，其中芦苇面积及产量由20世纪50年代的 73.3 km2、10万 t，缩减为 20世纪80 年代的 15 km2、2.7 万 t，而 2008 年全太湖挺水植物面积仅为6.38 km2，破坏了原有的生态系统结构，水质净化和生物养护等功能退化。2007年太湖供水危机后，滨湖带重构依然未能纳入太湖水环境综合治理方案。建议更加重视河湖对城乡风貌塑造和生态环境建设的作用，全面推进生态河湖建设，进一步提升河湖的综合功能。

一是加强水利治理布局与城市风貌、空间格局的协同研究。既要重视水利功能的发挥，也要坚持生态优先原则，兼顾城乡综合发展要求，明晰河湖治理保护的战略定位，进行超前布局，实施长期管控。

二是将环境治理和生态修复纳入河湖治理战略目标。开展河湖生态特性调查研究，研究水利治理与环境治理、生态修复之间的协同关系，提出河湖综合治理目标。如在太湖等浅水型湖泊，需要重视湖滨生态带的建设，采取底泥疏浚、生境改善、生物恢复、生态调控、景观提升等综合措施，发挥其污染净化、藻类捕集与抑制、堤岸加固与消浪、生物养护、景观旅游等功能。

三是研究水利工程生态调度规则。合理确定河湖生态水量、流量、水位，融合防洪调度、供水调度、生态调度要求，制定统一调度规则，开展常态化调度，改善生态环境。

此外，雄安新区规划要求蓝绿占比稳定在70%，大量蓝绿空间以河湖为脉，成块成带，贯通成网。上述理念如能在其他城乡规划中落实，河湖沿岸和连通区域的绿色空间将大为增加，水利规划中可研究利用，发挥其调蓄洪涝、涵养水源、净化水质、养护生态的作用。

三、按智能化管理一体化服务方向规划水利工程运行体系

雄安新区规划提出数字城市建设目标，要求数字城市与现实城市同步规划、同步建设，适度超前布局智能基础设施，推动全域智能化应用服务实时可控，建立健全大数据资产管理体系，打造具有深度学习能力、全球领先的数字城市。在城市安全和应急防灾体系建设部分，要求运用区域协同、层级设防、智慧防灾、立体防护的防灾策略，抓住规划建设运营关键环节，超前布局、高质量建设、高效率管理，构建安全韧性的保障体系。在交通设施和综合应急体系运营中都提出了一体化原则要求。水利作为城乡重要基础设施，需要按照智能化管理、一体化服务方向实施规划建设运营。

江苏省水利厅于2016年出台了推进“智慧水利”建设工作意见，编制了江苏省“十三五”水利信息化发展规划，推进江苏“智慧水利”建设。但目前各水系片区水利规划中有关信息化规划内容总体较为常规，有关工程运行管理体系建设大多也没有突破现有管理模式，单独编制的有关应用系统建设实施方案对规划水利工程常常考虑不足，带来水利规划与智能运行之间的脱节。建议更加重视水利工程体系智能化管理一体化服务规划工作，提升水利工程安全运行水平。

一是建设智能化水利管理基础设施。统筹考虑已建和规划水利工程运行与服务要求，按照“标准统一、互联互通、广泛共享、深度融合”原则规划“智慧水利”框架，高度整合水利信息资源，通过物联网、互联网+、云计算等新技术，建设智能感知系统、智慧云服务中心、智慧业务应用系统，基于水利大数据，形成具有模拟分析、智能优选、深度学习能力的水利业务应用系统，实现水利信息资源共享和智慧管理。

二是设立一体化水利管理服务机构。瞄准一体化服务方向，按照标准化、扁平化、物业化建设原则，统筹各类已建和规划的水利工程设施，规划水利管理服务机构及其运行模式，并注重与城市建设综合管理机构协同融合，提高工程管理效能。

三是建立以流域水系为单元的统一调度平台。流域水系是水资源产汇蓄泄的单元，流域水系内各项水利工程调度运行相互影响，如在平原河网地区，由于排涝泵站的无节制建设和统筹调度不够，带来区域“中雨量、高水位、大防汛”的严峻局面，迫切需要以流域水系为单元，规划建设统一监测、监控和调度平台，强化统一调度与运行监管，合理分摊洪水风险、干旱风险，科学实施控污减污调度运行，提高综合减灾效益。

四、按精细化要求改进水利规划编制体系

雄安新区规划提出坚持以规划纲要为统领、以控制性详细规划为重点、以专项规划为支撑，形成全域覆盖、分层管理、分类指导、多规合一的规划体系；按照把每一寸土地都规划得清清楚楚后再开工建设的要求，结合建设时序，深化细化控制性详细规划、修建性详细规划及各类专项规划。对规划编制体系建设和规划深度提出了新的要求。

江苏一直重视水利规划工作，建立了较为完善的水利规划内容体系、管理体系和实施体系，水利规划在确定城乡建设、产业发展等国土开发利用布局，指导水旱灾害防治、水资源开发利用与节约保护、河湖治理管理保护，以及制定水战略和政策等方面，一直发挥着引领作用，但对照新时期政府强化规划精细管控的要求，还存在一些问题。

从分专业类型规划关系看，水法、防洪法、水污染防治法、水土保持法规定了大量的水利规划编制任务，但不同类型规划间的工作边界、衔接协调关系不够清晰。从分层级规划关系看，同一类型规划，常常是不同尺度流域水系、不同层级行政区域都在编制规划，不同层级规划间的工作边界不够清晰，分层划分依据缺失，分层规划衔接协调程序与标准也较为原则。从规划审查审批看，一些水行政主管部门内部未能实现规划统一管理，不同层级水利规划管理部门间审查报备管理不严格，规划审查工作不够深入，规划内容体系不协调现象较为普遍。从规划深度看，由于没有区分规划纲要和控制性详细规划，更没有修建性详细规划，规划工作的深度把握受人为因素影响大，常常是宏观把握不准、微观指导难到位，规划的可操作性大打折扣。建议加强新时期水利规划体系研究，提高水利规划管理水平。

一要完善水利规划内容体系。根据分级水利区划、行政管理层级、水利专业划分等，研究水利规划内容体系，突出流域综合规划、防洪规划、水资源综合规划等重点规划的指导性地位，强化行政区域规划、支流水系规划、城市水利规划、农村水利规划及其他实施性水利专项规划的精细化水平，与城乡规划管理相衔接，推行行政区域水系控制性详细规划，并明确各类型、各层级规划的工作边界与衔接关系，提高水利规划成果的系统性。

二要健全水利规划与相关规划的协调关系。重点强化水利规划与主体功能区规划、国民经济和社会发展规划、国土利用规划、生态环境保护规划、城乡总体规划等规划的衔接，明确衔接内容、技术标准、工作机制，提高水利规划与相关规划的协调性，也提高水利规划的可实施性。

三是重视规划技术标准和规划建设技术管理规定的编制。强化综合规划对专业专项规划、流域规划对内部支流规划和行政区域水利规划、规划纲要对控制性详细规划的技术指导和控制，提高上级规划对下级规划的指导性以及各类各层级水利规划的协调性。

四是强化水利规划管理。加强水利规划审查，健全规划跟踪评价机制，强化下一层级规划与重大项目报备制度，规范涉水工程项目水影响评价、水工程项目规划论证，提高水利规划的权威性和刚性约束。

五、结 语

水利基础设施网络建设与安全运行、河湖管理保护与综合功能发挥是水利行业的核心职能，在国家强化国土空间用途统一管制、推进治理体系与治理能力现代化的背景下，学习雄安新区规划做法，需要改进江苏水利规划编制体系，进一步提高水利规划在强化河湖与水利工程空间管控、提升河湖生态环境功能、推进水利工程体系的智能化管理运行等方面的作用，为促进水利高质量发展、实现水利治理体系和治理能力现代化提供规划保障。

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