关于电网企业如何应对增量配电业务改革的思考

熊露

【摘 要】 增量配电业务作为新一轮电力体制改革的焦点和难点，一直吸引着社会各界的关注。随着“放开两头，管住中间”的电力体制改革深入落实，电网企业面临的市场竞争日趋激烈，配售电市场主导地位受到冲击，市场份额、营业收入面临下降风险。因此，主动参与到增量配电业务改革，提前谋划应对措施，对电网企业显得尤为急切和必要。本文从解读增量配电业务改革政策文件出发，分析相关政策文件对电网企业产生的影响，并提出相应的应对建议。

一、引言

近三年，国家发展改革委、国家能源局陆续公布了三批增量配电业务改革试点项目。目前第一批增量配电业务改革试点推进过程取得明显成效，但也存在一些突出问题，如配电区域划分工作相对滞后、划分意见获取难度较大，影响部分试点项目推进速度。国家发改委副主任连维良在2017年11月27日的电力体制改革专题会上指出：“要抓紧制定增量配网业务范围划分相关办法，协调好增量配网项目业主与电网企业在配电区域划分、产权划分、资产划分等方面的关系，为推进试点项目落地创造条件。《增量配电业务配电区域划分实施办法》要尽快印发，试行过程中结合实际情况再不断进行完善。”可以看出，《实施办法》是为了解决在增量配电业务改革试点中出现的项目业主与电网企业在试点区域范围划分、产权划分、资产划分等方面存在较大的分歧而制定的，并且将对电网企业将产生重大影响。

二、增量配电业务改革相关文件规定

电力体制改革重要措施之一就是加快放開配售电业务，截至目前，我国增量配电业务制度框架已经基本建立，具体过程如下：

1、2015年3月15日，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）及其配套文件明确逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务，鼓励以混合所有制方式发展配电业务。

2、2016年10月，《售电公司准入与退出管理办法》和《有序放开配电网业务管理办法>的通知》（发改经体〔2016〕2120号）明确了增量配电业务放开的基本原则及机制框架等。

3、2017年11月，国家发展改革委发布了《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》（发改价格规〔2017〕2269号），明确了增量配电网配电价格定价机制。

4、2018年3月，国家发展改革委、国家能源局印发了《增量配电业务配电区域划分实施办法（试行）》（发改能源规〔2018〕424号，以下简称《实施办法》），提出了增量配电业务配电区域划分的指导意见。

5、2018年3月，国家发展改革委印发《关于进一步推进增量配电业务改革的通知（征求意见稿）》（发改办能源〔2018〕356号，以下简称《征求意见》），征求各方意见。

上述意见或办法的制定，从逻辑上具备延续性和承接性，在内容上是不断丰富和细化落实。2015年3月15日发布的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》提出了按照管住中间、放开两头的体制架构，有序向社会资本开放配售电业务，打破电网企业长期垄断的局面，随后的有关文件都是在这份意见的基础上做的解读、深化和延伸。

因此，电网企业有必要深入研究相关办法，解读政策实施带来的影响，并制定实施对策。特别是2018年3月的《实施办法》和《征求意见》，直接将配电区域的决策权下放至地方政府有关部门，更是需要引起足够重视，提前做好应对。

三、《增量配电业务配电区域划分实施办法》政策解读

（一）配电区域划分的决策权由地方政府掌握

《实施办法》第四条指出：“地方政府确认的主管部门负责配电区域的划分。”条款未限定负责配电区域划分的地方政府部门的层级，给予了地方政府充分的自主空间。事实上，地方政府相关部门对增量配电业务市场也表示了较强的参与意愿，如果是由地市级政府指定的部门（如增量配网区域的管委会）等负责配电区域的划分，很可能因利益冲突会对电网企业争取配电区域的项目业主造成非常不利的影响。

（二）配电区域存量资产处置方式有多种途径

《实施办法》第十九条指出：“拥有配电网经营权的售电公司依法享有所辖配电区域配电网投资建设及经营管理的权利。由非本区域配电网运营主体投资建设并运营的存量配网资产，可通过入股、转让、租赁等方式处置。”站在发挥电网企业存量资产使用效率和效益的角度，对存量配网资产的处置方式进行对比分析如下：

1、租赁方式：电网企业将存量资产出租给配电公司使用，可以节省配电公司电网投资成本。但如果配电公司对租入资产缺少运维，将影响资产的使用寿命，后期配电公司退租的话，则会造成资产的闲置。

2、转让方式：电网企业将存量资产转让给配电公司，可以缩短配电公司新建电网的建设周期，但出售价格需要与配电公司进行谈判，售价可能难以弥补电网企业的潜在收益。

3、入股方式：电网企业将存量资产作价入股进入配电公司，可以缩短配电公司新建电网的建设周期，充分发挥资产的利用效率。

综上分析，电网企业对存量资产应全力争取单独划分配电区域，确实无法划分的可选择资产入股方式，既可以充分利用现有资源，满足客户用电需要，还可以减少公司的现金出资，减少投资风险。《实施办法》第十九条条款明确了存量资产的处置方式，但是未明确与区域划分的先后顺序。如果在各相关方对存量资产处置方式未达成一致的情况下，地方主管部门就出具增量配网区域划分意见，很可能导致电网企业陷于被动，对存量资产的处置方式丧失话语权。

（三）配电区域划分工作在增量配电业务推进过程中的任一环节进行

《实施办法》第十条规定“地方相关主管部门应当在配电网规划、项目论证、项目业主确定、项目核准（备案）等环节明确具有清晰地理边界的配电区域，出具配电区域划分意见”。也就是说，地方相关主管部门可以在编制配电网规划时即明确增量配电业务的配电区域，也可以在增量配电项目的论证、业主确定、核准（备案）等环节中的任一环节明确其配电区域，将导致公司对配电网规划丧失主动权。

（四）专线专变用户拥有自主选择权

《实施办法》第二十一条指出：“对于配电区域内，主要电源为其他配电网运营企业专线（专变）供电的电力用户，本着节约资源的原则，供电方式可维持不变（但保留用户的选择权），本专线（专变）不可在扩展其他电力用户。”如专线（专变）供电的电力用户选择由新确定的增量配电业务项目业主供电，专线（专变）不能拓展其他用户，将导致电网企业专线（专变）资产闲置，利益受损。

四、《关于进一步推进增量配电业务改革的通知（征求意见稿）》政策解读

（一）“已纳入省级或市级配电网规划，但尚未核准的配电网项目，为增量配电业务。”未核准原因可能存在多种情况，不一定全部适合开展增量配电业务。

（二）“电网企业已经获项目核准，但在核准文件有效期内未开工建设，视为增量配电项目。”按这一条规定，无论是否核准，电网企业所有已纳入规划的未开工项目，都视为增量配电项目。但实际工作中因青苗赔偿等客观原因未开工的，不应简单视为增量配电项目。

（三）“电网企业不得未经核准擅自开工建设配电项目，违规建设配电项目不属于电网企业存量配电设施。”这一条规定未明确违规建设的定义、范围、起始时间等，容易导致执行中存在误差。

（四）“处于试点范围内，电网企业已获准并开工，但是试点批复时实际完成投资不足10%的项目，应纳入增量配电业务试点，电网企业应将该项目资产通过混合所有制方式参与增量配电网建设。”针对这一条规定，为避免产权混淆，已开工项目不应纳入增量配电网试点。

（五）“由于历史原因，地方或用户无偿移交给电网企业运营的配电设施，其资产权属关系依据相关法律关系确定后，可纳入增量配电业务。”历史原因已无偿移交给电网企业运营的配电资产，已属于电网合法资产，不应纳入增量配电业务试点。

（六）“各地可以根据需要，开展具備配电功能的规划内220千伏增量配电业务试点，试点范围不限于用户专用变压器。”根据国家发改委、国家能源局《有序放开增量配电网业务管理办法》，明确配电网原则上指110千伏及以下电压等级电网和220千伏及以下电业等级工业园区（经济开发区）等局域电网。此条突破了原规定配电网范围。

（七）“地方能源主管部门切实履行规划管理职能。对于已经批复的增量配电业务改革试点，地方政府能源主管部门应组织试点项目规划制订工作。对于园区类试点项目，经授权或提出申请可由园区管委会或区县政府代为履行，规划职能不应委托电网企业或任何潜在投资主体代为履行，但鼓励电网企业和相关投资主体提出规划建议。”增量配电网规划应由省级部门主管，权利不宜放在省级以下部门。

五、对电网企业参与增量配电业务改革的工作建议

综上，改革势不可挡，对电网企业而言，为主动适应改革，争取最大市场份额和利益，电网企业应主动出击，有序推进增量配电网项目建设，配合地方政府做好项目优选，做好潜在试点区域供电服务，全力参与试点项目业主竞争，统筹推进增量配电网项目公司运营。积极参与和配合政府推进增量配电网价格核定，力促构建健康合理的输配电价体系，主动适应改革和监管新要求。