我国地方预算自主权运行法律问题探寻

【摘 要】 财政是治国理政的基础和重要支柱，预算是一个国家财政的核心与基石，关系国计民生。财政政策作为国家宏观调控的手段之一，预算就成为各级政府加强宏观调控的重要工具。在本质上，对我国地方预算自主权的研究已涉及到地方财政自主权研究的核心内容，即地方财政自治。分税制改革以来，国家对地方财政相关领域的改革及探索已经有了重要价值。从地方政府的角度来看，中央和地方政府间财政收支划分直接关系着地方政府的预算收入项目、支出范围及标准。因此，分税制对地方政府预算自主权的影响至关重要。

【关键词】 地方预算 自主权 法治政府

地方预算自主权是财政分权逻辑演绎的制度结果，是地方财政自治的核心内容之一。各国政府间规范财政关系的路径主要是实行财政分权体制。财政分权的实质在于中央和地方政府间职责和权力范围的划分，以避免信息的不对称，促进资源的更高效配置和社会公共利益的最大化。西方发达资本主义国家的财政分权理论实践证明，地方政府在对本行政区域内提供公共用品方面比中央政府更具优越性。中央政府应承担在一国范围内进行普遍资源配置的义务，地方政府则应承担对本行政区域内资源配置的责任。在法治视野下，基于我国的经验和现状，充分吸收财政分权的过往之鉴，重新权衡中央与地方财政关系，明晰中央和地方政府的财权与事权的责任范围，对我国地方预算自主权的规范发展具有重大指导意义。

通过对学者研究成果的研究，我们可以总结发现，对政府预算管理制度的研究普遍从相对宏观层面进行，研究领域宽泛。不仅仅局限于法学学科，主要进行跨学科研究，主要包括财权、事权、税收以及债权等方面。同时研究成果对地方预算分权的必要性达成共识，并提出相关的建议和完善对策。另外，有部分学者对地方预算权的独立主体资格进行研究，具有针对性地提出了我国进一步地方预算独立自主改革的建议。不可否认，研究成果对不断推进我国地方预算改革起到重要的推动和指引作用。但是，统观以上所述的种种学术观点，我认为，当前的研究方向出现一定程度的偏差。关于我国地方预算自主权的研究成果主要集中在经济学和财政学领域，法学领域研究成果相对较少。同时，地方预算决策地位、收入及支出范围以及三者之间的关系需进一步明确与具体。

首先，核心预算机构的缺失，导致地方政府的预算管理权能被严重肢解。在政府内部预算权力的分配问题上，成熟市场经济国家的行政预算权大多集中于一个核心预算机构，由其在政府内部实施集中统一的预算控制。然而，就我国目前来看，虽然推行全口径预算，名义上的核心预算机构，即各級财政厅、局，主要负责经常性预算的分配，而资本预算则通常是由一个计划厅、局或各级发改委来匹配，这在我国当前预算管理中表现得尤为突出。不仅各级政府发改委拥有规模庞大的预算资金支配权，而且各级科技、教育等部门也不同程度地拥有较多的预算资金自由裁量权，从而严重肢解了预算管理权能的统一性。

其次，地方政府财政收入主体税种缺失，且缺乏税收能动空间。首先，分税制初期，营业税作为完全的地方政府税收收入的主体税种成为地方预算财源的主要收入保障。而近年来随着“营改增”的推行，特别是自2016年5月1日全面推行“营改增”，作为地方唯一的财政预算收入主体税种的营业税已彻底退出历史舞台。“营改増”后地方税制将失去主体税种，加剧地方政府财权与事权不匹配的程度，因而重新选择或设定地方主体税种非常迫切与必要。

最后，作为我国权力机构的人大，却没有获得预算草案修改的法律授权。因此，人大在审议中仅有权提出修正建议，却无权提出修正案。然而与修正案的法律效力及法律后果相比，修正建议无疑是无足轻重的。因为预算修正案的通过意味着预算方案将直接产生相应的法律后果。修改后的预算草案将直接落实在接下来的预算执行及监督过程中，相比较而言，预算修正建议则不具有这种直接的法律效力，它仅对预算草案的修改起到一定程度的建议和指导作用，不具有法律上的强制约束力和执行力，不能直接落实到预算草案的审议表决结果中，直接导致其对地方预算的监督流于形式，严重阻碍了人大对地方预算监督职能的有效发挥。

现行分税制财政体制已基本不能适应当前我国法治国家建设和经济社会发展的时代需要，《税收基本法》的制定应尽快提上全国人大或全国人大常委会的立法日程，并在此基础上，自己或依法授权国务院或财政部等相关权力机构制定相关实施细则。通过清理、修改及新设相关预算法律制度，提高立法层次，填补法律空白，实现预算法律体系的法制性、完整性、一致性，为我国当前及未来预算体制改革和地方预算管理提供强有力的法律保障。

财政事权和支出责任划分改革涉及政府与市场、政府与社会、中央与地方关系，涉及政治、经济、社会、文化和生态文明各个领域，是一项复杂的系统性基础工程。对于下一步如何推进地方政府财政事权与支出责任的划分，一是要把财政事权和支出责任的划分放在国家治理的整体考虑。这项改革涉及行政体制改革、机构改革、政府职能转变等，有的直接相关，有的间接相关，需要加强整体设计和关联设计。二是要细化改革文件，形成操作性强的“施工图”，确保改革措施落地。适度加强中央的财政事权，保障地方履行财政事权，减少并规范中央与地方共同的财政事权，建立财政事权划分动态调整机制。同时，加快省以下财政事权和支出责任划分。将部分适宜由更高一级政府承担的保持区域内经济社会稳定、促进经济协调发展等基本公共服务职能上移，将适宜由基层政府发挥信息、管理优势的基本公共服务职能下移，并根据省以下财政事权划分、财政体制及基层政府财力状况，合理确定省以下各级政府的支出责任。

作者简介：付雪媛（1992年——），性别：女，民族：汉，籍贯：山西太原，学历：研究生，单位：山西财经大学，研究方向：经济法。