土地征收补偿制度的问题、原因及对策

【摘 要】 现行《土地管理法》中对集体土地征收补偿中存在的公共利益界定不明确、无统一的法律补偿标准、补偿范围与方式不敷实际、补偿标准脱离土地价值、 补偿分配不规范。并由此引发了征收权力的滥用、腐败滋生等问题，阻碍社会经济顺利发展甚至危及社会稳定。造成土地征收补偿制度不合理的根本原因在于现行土地征收及其补偿赖以存在的土地权利制度与社会环境（市场经济、法治现状、公民参与性等）。

【关键词】 土地征收补偿标准 土地所有制 市场机制

1、现行土地征收补偿制度的问题

1.1无统一的法律补偿标准。现行的《土地管理法》对土地征收方面的问题仅作出了原则性的规定。这样做的好處在于政府土地征收过程中有更大的操作空间，可根据实际具体的形势，通过制定政策文件进行土地征收工作。但对土地征收及其补偿问题没有明确具体的规定造成了实践中很大的困扰。

1.2补偿范围与方式不敷实际。比如法律规定农村土地归集体所有那么土地的所有权与使用权是分开的，且法律已经确认土地经营权是一种财产性权利，那么土地补偿款在所有权者和使用权者之间如何分配则成为一个问题。

此外，宅基地也按法律规定的原产值倍数法确定是存在问题的。比如，按原产值倍数法是否合理以及如何确定原产值。

1.3补偿标准不合理。依现行《土地管理法》规定，土地征收补偿款是按土地原用途以“产值倍数法”确定的。这种方法有一定的合理性，但也忽视了一些问题，即： 物价是否变动？土地的利用方式是否改变？ 可见，土地征收补偿按照原用途以产值倍数法计算的理论是有缺陷的，以市场价值为基础确定补偿将更加合理。

1.4补偿分配不规范。土地征收中所征收的土地是集体所有的土地，因而法律规定土地征收补偿的主要对象是集体，甚至有些规定还明确限制土地征收补偿在农民间进行分配。农民与集体的共同利益是统一的，但是两者彼此之间也是有利益矛盾的。

2、现行土地征收补偿制度带来的问题

2.1土地征收权力的滥用。土地征收收益是许多地方政府收入的主要来源。如果土地征收补偿不合理，政府作为征收的相对方就会使得土地增值收益的大部分都进了政府的财政，这成就导致地方政府财政更加依赖土地财政，变相刺激了土地征收权力的滥用。

2.2滋生腐败现象。因现有制度的不完善、不明确的情况下导致土地征收过程并不是一个公开透明的交易过程。因此，就有了寻租的空间。比如，可能会通过贿赂土地征收主体的方法，去回避一些规定或程序。

另外，由于土地征收补偿实际上是由自然资源部等行政机关具体负责的，在制度不完善、不明确的情形下，一些不法人员就有了通过各种手段骗取、贪污补偿款的空间。

2.3影响社会经济的发展。土地征收的相关理论与土地征收实践中都表明，如果缺乏法律对相关政府征收土地权力的制约那么政府将倾向于扩大土地征收的规模，因此超出必要的土地征收几乎是必然的。这样不仅会侵害农民的合法权利，还会造成不合理的土地浪费。

2.4危及社会稳定。土地征收是国家为了公共利益的需要而强制性的取得土地所有权的行为，带有强制性。如果在此基础上土地征收补偿不合理，必然会引发农民和政府的矛盾。如果不公正且剥夺式的土地征收越来越多，这种不满也必然越来越盛，当这种矛盾发展到一定程度时，便会引起持续发生的群体性的反抗，造成社会性危机影响社会的稳定。

3、引发土地征收补偿制度不合理的根本原因

然而引起土地征收补偿制度不合理的根本原因不在于土地征收制度和土地补偿制度本身，而在于现行土地征收及其补偿制度下的土地权利制度与社会环境。

3.1 土地所有制。按照我国宪法规定农村土地集体所有。在土地所有权归集体的情况下就决定了土地补偿费与安置补助费的补偿对象就是集体，但如何合理的把补偿款落实给集体成员就是矛盾的积聚点。因此土地所有制就成了土地征收与补偿领域矛盾与冲突的重要原因。

3.2 土地财政。为履行政府职责，弥补地方财政收入的不足，土地财政不可避免。若实行以土地市场价值为基础的补偿方式，就难免会导致土地财政收入的减少。因此，若要实行基于土地市场价值的土地补偿是比较困难的。

4、解决土地征收补偿制度问题的对策原则

4.1公共利益界定明确。各国把符合公共利益的需要作为土地征收的前提，因此只有对公共利益的范围进行明确的界定，才能解决征收主体征收权力滥用从而保障公民权利。我国可以在《宪法》中对公共利益进行原则性的界定，在其他部门法中采取列举式的方式明确公共利益的范围。这样既统一了补偿标准，又给了地方政府根据实际情况酌情考虑的权限。

4.2征收补偿引入市场机制。为确保被征收人得到公正合理的补偿，补偿方法应以市场价格为基础，市场交易价格是对土地所有权和使用权价值最客观、最真实的反映。为确保公正由第三方机构对土地价格进行评估。补偿范围应包括直接损失、预期损失和其它因征收而造成的附带损失。补偿方式可以采取以货币补偿为主，实物补偿、留地安置、就业安置等多种方式并存的补偿机制。

4.3完善土地征收程序。在征收以前应该提前将征收目的、补偿范围、补偿标准和安置方式等以公告的方式告知公众，吸收被征收人参与到征收补偿方案的制定公告，在征收补偿方案的制定上，尊重被征收人的平等地位，允许被征收人表达诉求，力求通过平等协商的方式达成一致意见。在侵犯了被征地人民的合法权益时应该保证行政救济渠道的通畅，确立合理的申诉制度。

4.4司法救济机制健全。除了确立合理的申诉制度。为了公平起见应该引入第三方主体-司法系统。当政府与被征收人对征收补偿方案无法形成合意时，也可以诉请法院解决。通过司法救济，可以进一步确保征收行为的合法性、征收程序的正当性及补偿方案的公平合理。

【参考文献】

[1] 蔡乐渭：“中国土地征收补偿制度的演进、现状与前景”，载《政法论坛》2017 年 11 月第 6 期

[2] 刘婧娟.“土地征收补偿款分配的两难困境分析及对策研究”.《浙江学刊》2014年第1期.

[3] 陈小君.“农村集体土地征收的法理反思与制度重构”.中国法学 2012 年第 1 期.

作者简介：郭琴（1994—），女，汉族，山西省太原市人，土地资源管理专业硕士在读，单位：山西财经大学公共管理学院