治理社会治安防控体系建设浅析

李 悦

（天津公安警官职业学院 政治处，天津 300382）

习近平总书记在党的十九大报告中提出“打造共建共治共享的社会治理格局”[2]，明确了新时代社会治理现代化的深刻内涵。现阶段社会治安防控体系建设以治理为视角具有必然性，要不断厘清政府、社会组织、社会公众乃至市场的关系，提高动态化、信息化条件下维护社会治安稳定的能力。

一、“治理”理念与社会治安防控体系建设体现内在一致性

（一）关于“治理”理念

摩尔根提出在原始社会当氏族部落需要对公共事务做出决定时，氏族议事会负责将所有氏族成员召集起来做出表决[3]。这种原始治理体现了治理的本意，即：平等、公正、民主和大众参与。而在现代公共管理的语境中，治理则是源于英文governance，原意是控制、引导和操纵。“长期以来它与统治一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中”[4]。因此，治理首先体现为一种活动或者过程，其次体现为一种将平等、公正、民主和大众参与贯彻在公共事务管理中的观念。笔者的观点倾向于前者，即把治理当做一种政府管理国家的活动或者过程。

现代社会的治理强调灵活性、协调性、沟通性[5]。其主要特征体现为：一是主体多样，治理主体是彼此平等的关系，因此政府或者非政府组织、社会团体、公民都可以成为治理主体；二就权力流向而言，治理是多方参与的过程，主体的权力是被授予的，因此授权既可以自上而下，也可以自下而上，甚至可以自中间向上、下两个方向流动；三就实践方式而言，治理通常采取的方式是沟通、协商和合作，而且要有法律依据，符合法治的要求。

（二）关于社会治安防控体系

国内警学界对“社会治安防控体系”的概念表述方式不尽相同，主要有以下几种：1.警务工作系统说，即认为构建社会治安防控体系是依据系统论，运用社会控制理论和系统工程方法，整合警力资源与社会资源，运用综合手段对社会治安防控的警务工作系统[6]；2.警务模式说，即认为社会治安防控体系是公安机关以信息化为手段，通过构建虚实相结合的防控网络，对影响治安秩序的社会要素进行防范和控制的现代警务模式[7]；3.机制说，即认为社会治安防控体系是公安机关对社会实施高效、科学和有序管理的系统与机制[8]。

笔者采用的是警务工作系统说，这一系统的特点主要表现为：1.以公安机关为主体；2.动员、整合全社会范围内一切可以利用的资源，3.运用综合手段解决社会安全稳定问题、维护公共安全和社会秩序。

（三）治理是社会治安防控体系建设的必然视角

1.治理作为一个活动或者过程，与社会治安防控体系建设具有相同的价值取向。有国内学者认为治理的理论基础是社会中心论，具体来说就是国家和政府的职责与行为往往依据社会诉求来进行规定[9]。同理，社会治安防控体系建设的目标要求也是提高公众安全感、满意度，实现社会和谐有序，“努力使影响公共安全的暴力恐怖犯罪、个人极端暴力犯罪等得到有效遏制，使影响群众安全感的多发性案件和公共安全事故得到有效防范”①。

2.治理视角下的社会治安防控体系存在的内在联系。一是，目前社会治安防控体系建设受现有国情决定，只能以治理作为视角，还不能完全实现治理的本质要求。因为，在主体地位方面，治理要求各主体彼此平等，而现阶段我国的基本国情决定了，社会治安防控体系包含的各主体之间必然不能完全体现治理的本质要求。我国社会治理在体制上要求党委领导、政府负责，而社会治安防控体系的核心力量是受党委和政府领导的公安机关。因此，治理只能作为一个必然的视角存在，而不体现为社会治安防控体系建设的内在规定性。二是，以治理为视角推进社会治安防控体系建设，须对公安机关和社会公众重新进行角色定位。治理视角下的社会防控手段呈现多样性，既包括预防、控制和打击，也包括建设、教育和服务[10]。因此，公安机关和社会公众在社会防控活动中承担的角色必须重新定位——警察在承担职业管理者或控制者角色的同时，也要以一种协调者或帮助者的身份出现；而社会公众则变公共服务消费者为公共服务参与者，不仅可以自主选择公共服务的模式和种类，亦可以参与者的身份参加社会治安治理，成为公共安全服务的共同生产者。

二、目前社会治安防控体系建设存在的问题

社会治安防控体系构建体现为完整的系统，需要以公安机关为主导，政府、企事业单位、非政府组织、社会团体、人民群众等社会力量共同参与，各领域紧密衔接、协同配合，形成运行平稳有效的治安防控体系。由于牵涉多方面、多领域，社会治安防控体系建设必然不能一蹴而就，而表现为逐步成熟和调整的动态发展过程。迄今，社会治安防控体系建设存在诸多问题和困境，笔者不能面面俱到，主要针对公安机关遇到的瓶颈问题进行总结：

（一）工作机制方面存在的问题

1.欠缺统一协调的顶层设计。社会治安防控体系建设的理想状态是以公安机关为骨干，各相关单位和社会组织等为多元主体，整体推进防控体系建设。实际情况是公安机关一家单打独斗，其他主体着眼于各自的现实利益进行取舍，有利可图的就一拥而上，“啃硬骨头”的就推脱避让，造成行政成本过高、资源浪费等问题。

2.现行派出所绩效考核体系存在弊端。制定派出所绩效考核指标体系的权限在公安领导机关，而不在派出所，极易导致指标体系缺乏科学性、客观性和可操作性。例如，当前指标体系中破案打处等工作指标占优势性比重，社区警务工作指标占比小、分值少，派出所往往使用大量警力全力完成破案打处任务数，而民警根本无暇与社区内的机关单位、居委会、治保会乃至社区群众进行接触和磨合。绩效考核体系的这种导向不利于提高社会治安防控体系社会化水平。

3.“民力”作用发挥不明显。基层“治保会”等群众自治性治安保卫组织逐渐弱化。一方面，基层民警没有沉入社区开展组织、动员等基础工作，社会公众对社会面的防控网建设并不知情；另一方面，由于欠缺健全的奖励机制，社会公众主动参与群防群治的积极性难以持久。

（二）信息化建设方面存在的问题

从严格意义上讲，当前已建设成型的社会治安防控信息资源网络在布局上并不均衡，还没有真正实现社会防控的全过程、全方位、无死角。

1.信息资源共享受限。受限于现行的“条块分割、以块为主”的公安行政管理体制，公安机关内部“信息烟囱林立”，不同地方公安机关之间、同一地方的不同警种之间公安信息系统交互访问困难。另外，当公安机关向其他部门提出数据信息系统互联、互通、互查需求时，往往遇到各种不合作，造成我们的警综系统始终没有实现与诸如民政、能源、医疗、社保、公积金、有线电视网等社会信息系统实现对接。这种现状与社会治安防控所要求的时、空无缝衔接还存在较大差距。

2.数据信息应用水平不高。当前，多数公安部门对“大数据”技术的认知水平还停留在获取海量数据、不断扩展数据资源库的阶段，尚未认识到通过数据分析处理，挖掘数据背后的“大价值”才是应用大数据技术的归宿。一方面，公安部门不断要求加大资金投入，扩建数据库，用来存储日益增长的数据信息；另一方面，大量信息资源被闲置，有些数据互相冲突、彼此干扰，给数据库运行带来安全隐患，根本无法在社会防控中发挥应有作用。

（三）队伍建设方面存在的问题

1.基层民警队伍不稳定。当前基层民警工作面临许多现实困难，比如：工作时间长、强度大、风险高，但待遇跟个人投入不成正比；对民警正当执法权益的保护，无论措施还是力度均不到位；个别群众不理解、不尊重民警工作，甚至故意刁难，基层民警普遍存在“做多错多”的顾虑。众多负面因素影响基层民警不愿意坚守基层从事社会治安治理最前沿的工作，而是想尽各种办法往机关里挤，造成警力的截流和内耗，使警力配置呈现出头重脚轻的状态，最直接的后果就是没有足够的民警深入基层、扎根社区，动员、组织社会力量开展群防群治，这一倾向性问题尤为值得关注。

2.群众工作能力弱。建国后，我国公安工作的一大特色和优势就是“群众路线”，正所谓“警力有限，民力无穷”。对于社会治安防控体系建设而言，须臾不可缺少的正是人民群众的大力支持和积极参与。但在实际运行中也存在一些问题：一是目前基层民警队伍中青年民警所占比例趋重，而青年民警突出的特点之一就是“主动服务他人”意识方面存在欠缺，表现在具体工作中，就是对深入社区开展群众工作存在抵触心理，在群众中间没有“存在感”、“认知度”，无法获取群众的信任与依赖；二是当前公安教育训练的内容中，与群众工作相关知识与技能的培训内容所占比重较小，造成基层民警自身具备的专业素养难以胜任群众工作，总结起来就是“敲不开门、进不去屋、聊不下来”。基层民警在社区开展群防群治缺少有效的方法和手段，既满足不了工作的要求，也满足不了群众的要求。

三、以治理的视角推进社会治安防控体系建设

按照党的十九大报告，现阶段社会治理的体制架构是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”[11]。因此，治理视角下的社会治安防控体系建设，充分发挥公安机关的主导作用是前提，同时动员全社会力量共同参与，统筹推进人防、技防、物防，织密、织严、织牢社会治安防控网。笔者认为，在完成常规建设的同时，需要解决好以下几个问题：

（一）提高社会治安防控体系建设的社会化水平

2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，明确指出社会治安防控体系建设的工作格局是——党委领导、政府主导、综治协调、各部门齐抓共管、社会力量积极参与②。当前，亟待提高的是社会公众的参与水平。社会治安防控体系建设必须把触角深深扎根于社会生活的各个层面和角落，充分动员一切可以参与治安治理的社会力量，积极引入人民群众、社会团体、志愿者组织等社会力量参与社会治安防控，开展群防群治。在此试以“北京朝阳群众”为例加以分析，笔者认为这是当前社会防控群防群治、构建立体化社会治安防控网络的典型代表。首先，从成分构成来看，“北京朝阳群众”主要来自平安志愿者、党员巡逻队、专职巡逻队、义务巡逻员、治保积极分子，其数量以万计，使“民力”在最大限度上得以发挥。其次，从途径来看，每一名“朝阳群众”以自身为原点、以社会生活为半径，形成独立的治安防控辐射网。规模巨大的独立防控网交织在一起，无疑形成了严密的“人网”，与公安机关视频监控平台搭建的“天网”密切配合，共同卫护社区的稳定和平安。最后，从工作机制来看，“朝阳群众”或立足个人生活空间，或组成社区治安联防队开展治安巡逻，及时发现涉及街头诈骗、反恐、消防、涉黄赌毒等各类线索，公安机关据此开展有针对性的防范和打击。同时，社区群众也会在公安机关的指导下主动开展社会治安防控的宣传教育。可见，“朝阳群众”是社会治安防控体系建设具备较高社会化水平的体现，科学地界定了在社会治安防控体系中公安机关和社会公众的角色定位和彼此关系，更加接近治理的本质要求。此举值得借鉴和推广。

（二）提高社会治安防控体系建设信息化水平

社会治安防控体系建设要“充分运用新一代互联网、物联网、大数据、云计算和智能传感、遥感、卫星定位、地理信息系统等技术，创新社会治安防控手段，提升公共安全管理数字化、网络化、智能化水平”③。笔者建议：

1.强化信息采集。充分发挥基层派出所和社区民警在大数据应用中的重要作用。一方面，积极丰富信息采集的内容，坚持从基层民警涉及的打防控岗位、周边地区治安状况、特种行业场所管理以及电信、移动、工商、税务等系统，采集能“为我所用”的社会信息，实现基础工作信息化、信息管理基础化；另一方面，要拓宽信息采集的渠道，充分发挥基层治安力量深入社区、贴近群众的优势，在传统的入户访查、巡逻防范、治安管理等途径的基础上，拓宽渠道，全方位采集信息。

2.强化信息应用。收集警务情报信息的根本目的是在警务工作中加以应用，为侦查破案、治安防范、服务管理提供信息保障。要让信息“发声”，创造更大的价值。实践中，我们可以建立信息数据总集合和数据子集，并实现互通。数据总集合就是涵盖所有警务信息和社会信息的数据集；而数据子集是各部门、各警种根据自身日常工作需要生成的，规模以“够用即可”为标准。当各部门工作发展需要更多数据时，子集向总集合提出申请，由总集合向子集推送相关数据。同时，可根据特定用户的需求提供定制、配送服务。譬如，生活中每天都有老人和儿童走失，公安机关可以生成一个专门预防老人儿童走失的系统，可以和民政、教育、医疗、交通等相关部门合作，把相关的所有信息都采集存储，依据动态轨迹分析，及时发现行为异常，预防走失。

3.强化信息研判。加强信息研判是强化数据应用的延伸。大数据先驱维克托·迈尔-舍恩伯格曾在其《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》一书中提出：“信用卡诈骗是通过观察异常情况来识别的”，“异常值是最有用的信息，你可以把它与正常交易情况进行对比。这是一个大数据问题”[12]。显然，大数据是一种“资源”，可以帮助我们洞悉一切事物和现象。“大数据”的目标不是占有大量数据，而是让数据“发声”。这就需要对基础信息进行研判，通过互联网等情报信息渠道，运用视频监控等技术手段，实现对辖区治安状况、重点人员轨迹等情况的动态分析研判，从中发现带有规律性、苗头性、倾向性的问题，达到维护治安、预防犯罪的目的。

（三）提高基层民警的工作能力水平

1.鼓励社区民警练好群众工作基本功。社会治安防控体系作为一个有机整体，需要能够把各领域、各部门有效衔接的环节。笔者认为，能够直接发挥这一作用的就是社区民警。社区事务包罗万象，大部分的社会治安问题都集中发生在社区内。如果社区警务开展得好、社区民警的工作成效显著，将盘活整个社会治安防控网络。如前所述，当前社会治安防控体系建设存在问题之一就是民警沉不下去。要从主、客观两个方面发力：客观方面，公安机关要从体制、机制、保障方面深化改革，精简机关警力，推进警力下沉，建立专职化的社区民警队伍，实现警务前移，提高社区的“见警率”、“管事率”；主观方面，社区民警“群众工作”的意识亟待加强，发扬曾经的“老片警精神”，鼓励社区民警练好群众工作基本功，沉入社区实打实地为群众办实事解难题。

2.培养民警保护公民隐私和数据安全的意识和能力。在信息化时代的早期，一些技术专家已经意识到信息化将会给人们的隐私带来威胁。在“大数据”时代，这种威胁进一步扩大，“斯诺登事件”引发了新一轮的讨论———国家安全、社会稳定与个人隐私之间的平衡问题。信息技术手段的广泛应用，高水平公共安全视频监控系统的建成，不但使社会治安防控体系逐渐呈立体化，而且使公安机关在社会治安治理和公共服务领域掌握了日益庞大的信息资源。这些数据信息的存储和使用安全同样面临巨大的挑战。笔者认为，必须让民警明确警务数据信息是公安机关经过公众授权而获得的公共资源，必须依法依规使用。在具体的工作中，严禁民警随意泄露公民隐私，培养数据安全意识，将数据信息的交流、共享和应用置于安全环境之下，及时弥补数据安全管理上的缺陷或漏洞，实现信息接口规范、数据使用规范和信息的风险管理、安全管理。

总之，党的十九大报告提出打造共建共治共享的社会治理格局，是我国国家事务管理向治理本质的回归，顺应时代发展的需要。公安机关的任务就是协助党委和政府加强顶层设计，结合防控体系建设的发展现状，提出切实可行的具体措施，协同社会组织和公众整体推进防控体系建设，切实将党的十九大要求落实到位。

注 释：

①②③中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，2015-04.