欧盟航空碳关税引发的法律问题及中国应然立场

郝海然

（国家开放大学 八一学院，北京 100176）

碳关税涉及国际贸易与环境的协调与共生，是当今国际环境、贸易领域的一个现实性难题，同时也是国际贸易理论与政策研究的前沿问题。在碳关税问题上，中国作为最大的发展中国家，备受各方压力，特别是近年来，欧盟碳关税对国内高碳行业的产业冲击尤为明显。但事实上，我们完全应该勇于直面碳关税，积极应对中国经济、环境政策走向的影响。从这个意义上讲，以多维的角度客观公正的分析欧盟航空碳关税引发的法律问题及中国的应然立场，具有重大的理论与现实意义。

一、欧盟航空碳关税引发的法律问题

欧盟于2008年底通过专门法案，将国际航空业纳入碳排放交易体系。自2012年初起，已经超过两千家航空公司被纳入欧盟碳排放交易体系，法案强令所有从欧盟起飞和降落的航班均需受其管制，该体系还规定航空公司拥有一定的配额，并且可以自由交易，交易的对象可以是其他航空公司，也可以是其他产业。航空公司若违反该体系的规定，将被处以高达每吨100欧元的罚款，并在欧盟境内禁飞。对此，有学者认为这种在欧盟碳排放交易体系下征收的碳排放税在本质上具有碳关税的性质[1]。事实上，碳关税的征收对象并不局限于高碳能源、商品贸易领域，而是一种对他国产品碳排放量而征收的环境税，这里的“产品”当然也涵盖服务领域。不仅如此，欧盟碳关税实施伊始便被纳入到欧盟碳排放交易体系当中，即说明受到欧盟碳排放交易体系的约束，而且在欧盟航空碳关税的具体操作中，正是利用额配的分配完成碳排放的交易，其惩罚措施也是典型的碳关税“每单位重量的二氧化碳排放量”来衡量，因此欧盟航空碳关税属于典型的碳关税。

欧盟航空碳关税一经出台便引发了不少争论，欧盟航空碳关税争端绝非简单的环境话语权的政治博弈，其还涉及诸多法律争议问题。或有认为，欧盟对飞经其境内的飞机进行全程征税，有违常理，因为飞机只在欧盟境内飞行一段时间；此外，欧盟所征收的碳关税最终并未直接作用于全球碳减排事业，而是落入自己的口袋[2]。多数发展中国家对此持强烈的反对意见，认为欧盟所设置的航空碳关税体系背离了国际环境法上的“共同但有区别的责任”原则，因为欧盟在分配各国家或者航空公司的配额时，并未恰当地区分发达国家与发展中国家的巨大差异，事实上，二者无论是在航空技术上还是经济基础、碳排放基础额度上都是有天壤之别的。还有认为欧盟此举并非意在减少碳排放，更多是为了收取高额费用，实则是一种打着低碳发展旗号的贸易保护[3]。这也将导致未来可能其他国家效仿欧盟的作法，甚至演变为对其他进出口商品征收无区别的碳关税，从而开启一个恶性循环。

上述针对欧盟航空碳关税的不同态度，反应出欧盟航空碳关税在如今国际法领域的巨大争议。探讨欧盟航空碳关税时，有四个核心法律问题最具有争议性、最值得我们思考：其一，欧盟航空碳关税是否适用WTO法律框架、能否在服务贸易总协定下诉诸WTO？其二，欧盟对其境外产生的碳排放进行收费，是否违反国际公法的规定？其三，是否违反相关的双边、多边协定？其四，是否违反WTO体系义务？本文拟先就第一争议问题做简要分析，后三个争议问题将结合第二部分“中国的立场”做重点阐述。

商务部、国家发改委、国际贸易和可持续发展中心共同举办的“航空、气候变化和国际贸易规则”研讨会中，专家和学者就是否可以将欧盟航空碳关税提交WTO争端解决机构这一问题展开了讨论。有观点认为，WTO这一争端解决机制是具有强制管辖权的，至今尚未出现因管辖权而被驳回的案例，即使未提交给《芝加哥公约》，也可以直接将案子提交WTO[4]。但是本文认为在《服务贸易总协定》下将欧盟航空碳关税诉诸WTO尚有困难，因为根据《芝加哥公约》的规定，要想诉诸WTO应以穷尽其他救济措施为前提。欧盟航空碳关税诉讼程序是在国际民航组织之下的争端解决程序，须首先关注国际民航组织下的解决，而后才能寻求WTO的争端解决机制。如果中国将该体系的合法性争议直接提交WTO，那么将极有可能会退回国际民航组织处理。还有认为，WTO的管辖权问题和选择的诉讼对象有关，需区别诉讼标的是配额还是罚款。由于有关碳排放权的诉讼主要针对配额分配、配额回收补偿以及管理体制等[5]，如果是以配额费用为标的，则会被排除在外，而如果是以罚款为标的，是可以提起诉讼的[6]。本文对此有不同的意见，如果将其诉讼标的定性为罚款，那么依据《服务贸易总协定》提起诉讼，欧盟在诉讼抗辩中将会遇到较大的困境，因为根据该协定第14条，必要性的标准要求很高，欧盟需证明航空碳关税对保护人类的健康是非常有必要的。但是如果欧盟援引货物贸易下的条款，由于条款没有针对“必要性问题”做出具体的要求，欧盟则可以适用《关税及贸易总协定》第20条轻松反驳，只要其能够证明航空碳关税是与保护自然资源相关的就可以，因此欧盟很容易进行有力的抗辩。

在对待这一问题上，本文的基本观点是，现在去WTO诉讼非明智之举，其效力亦很容易被质疑。因为现阶段WTO缺乏约束这一问题的相应规则，如果仅凭比较宽泛的例外条款解决的话，困难重重。站在欧盟的立场上来看，欧盟有没有征收的权利？欧盟早于我们发现环保和碳排放的问题，也先于我们遇到它，作为发达国家，其有权力关注并对其境内的碳排放问题予以处理。但是针对其境外的碳排放，欧盟方面认为无法通过国际协商途径予以妥当解决，因此才开始其单方面的征税措施。这也因此导致了欧盟法院所作出的裁决因为欠缺足够的国际法支撑而陷入长时间的合法性质疑[7]。退一步而言，由于到目前为止，WTO规则中尚缺乏明确的诉讼举证规则以及执行裁决标准，发展中国家若将碳排放争端诉诸WTO，还将面临诉讼举证问题以及胜诉后的执行问题等诸多困境。因此，现阶段的最佳路径并非通过诉讼解决，而应当将重心和关注焦点从是否可以诉讼、胜诉这一问题转移到其他争端解决机制上，就目前来看，最具建设性、可行有效的方案应当是积极寻求并促成国际民航组织内部的系列谈判，进而维护发展中国家的权益。

二、各国围绕航空碳关税展开的攻防策略

欧盟方面认为设置航空碳关税主要的立法意图和目的在于降低碳排放量，控制温室效应，并且一定程度上优化航线、革新航空技术，代表了未来航空业的发展方向。尽管如此，全球主要经济体美国、俄罗斯等国对于欧盟过早将“碳关税”契约化的做法提出质疑，欧美国家纷纷从国际法原则及程序上提出异议，围绕碳关税问题的讨论正在全球多国之间展开角逐。

美国三家航空公司曾将欧盟诉至英国高等法院，认为欧盟航空碳关税违反《芝加哥公约》的多项条款。英国高等法院判决航空公司败诉后，其又起诉至欧洲法院，同样又被驳回，判决理由认为欧盟航空碳关税政策并未违反相关国际法以及双边的“开放领空协议”。不过无论是英国高等法院还是欧盟法院，都回避了欧盟航空碳关税体系是否符合WTO规则这一关键问题，这使得两份判决都充满巨大争议并引起美国各大航空企业的不满。在此之后，美国参议院通过的航空法案中明确表示对欧盟征收碳排放税的强烈反对，法案同时还强调将动用“一切政治、外交和法律途径”确保美国航空公司的利益[8]。

包括俄、美、日等国在内的32个国际民航组织非欧盟成员国曾在莫斯科磋商并签署宣言，共同反对欧盟的单方面举措，认为欧盟将国际航空纳入其碳排放交易体系属于严重的违反国际法义务行为。据俄罗斯交通运输部发布的公告，俄方与美国的立场基本一致，认为采取市场措施对温室气体排放引入税收手段以及关于环保的其他决定，应该在国际民航组织框架内取得共识后由各方同意，反对欧盟航空碳关税体系，并考虑加入报复性立法措施国家的行列。值得一提的是，迫于欧盟债务危机、经济低迷以及欧盟内部不同声音的出现等各方压力之下，欧盟于2014年颁布2014/421/EU号指令，并宣布暂停征收航空碳关税。不过，对于是否将航空业排除在碳排放交易体系之外，欧盟仍然持保留态度。如果国际民航组织大会未能规划并落实全球性的碳减排体系，欧盟仍有可能启动新一轮的碳排放交易体系。

三、中国对欧盟航空碳关税的立场分析

在欧盟开征航空碳关税后，中国政府曾表示中国境内各航空公司未经有关部门批准，不得参与欧盟碳排放交易体系。中国民用航空局也出台措施，严禁各运输航空公司以此为由提高运价或增加收费项目。并针对性地对航空企业发布三条禁令：不参加碳排放交易体系、不提供航班碳数据、不与欧盟谈判优惠条件，并禁止航企以此为由提高运价或增加收费。同时，明确表示中方反对欧盟将他国进出欧盟的国际航班纳入排放交易体系，主张以协商的方式解决航空碳排放争议。从行业的成熟度上来看，欧盟无疑远超过中国，航空碳关税无疑增加中国航空业的成本，对刚刚兴起的中国经济必然是个沉重的打击。站在中国政府和中国航空业的立场来看，碳关税的设计与具体实施相悖同WTO精神相悖。

（一）欧盟航空碳关税贸易保护主义色彩严重

当今世界经济发展的主流趋势是勃兴低碳经济、倡导低碳发展。欧盟航空碳关税在一定层面上也具有促进环境可持续发展的初衷，然而，整体看来，其贸易保护主义色彩依然较为严重。从国际法规则来看，判断贸易保护主义与否主要需要看其是否违反《关税及贸易总协定》及《京都议定书》[9]。首先，《关税及贸易总协定》的宗旨是消除国贸中的差别待遇，而消减贸易壁垒则是实现这一宗旨的工具。所谓的贸易壁垒是指一国对其他国家商品及劳务的进口设置的限制措施，如果这种措施是以保护环境为由则就成了绿色贸易壁垒，而欧盟航空碳关税恰巧符合绿色贸易壁垒这一定义。因此其与关贸协定的宗旨是相背离的。其次，依据《京都议定书》第2条，寻求航空温室气体减排的合理路径是通过国际民用航空组织协商确定，而欧盟却采取单边行动，显然不符合《京都议定书》的规定。综上所述，欧盟航空碳关税不符合《关税及贸易总协定》的宗旨，也违反了《京都议定书》的相关规定，这显然是趁气候变化之机搞新贸易壁垒的贸易保护主义行为。

（二）违反《芝加哥公约》相关规定

依据《芝加哥公约》第1条的规定，国家仅对其领土享有完全主权，但是欧盟的规定中将排污权征税范围不当地扩张，违反了国家主权原则。此外，依据《芝加哥公约》第12条的规定，缔约国不得超出公约所明确的范围作出有悖公约精神的规则。国际民用航空组织法律局在制定相关规则时，将适用范围扩展到温室气体排放领域，显然欧盟航空碳关税体系并未与国际民用航空组织的规定以及《芝加哥公约》第12条保持一致。

由此可见，欧盟碳关税违反国际民航组织相关规定，破坏了信任基础上的国际合作，损害我国航空运输行业的合法权益。欧盟规定碳配额的基数是历史排放数量，这种计算方式无疑加重了发展中国家的减排义务[10]。依据欧盟的计算方法，飞机从某一国起飞只要到达欧盟的成员国的机场，其间上万公里航程的碳排放量都要计算在其中，而实际上，跨太平洋和跨大西洋的国际远程航线要历经10多个小时，其在欧盟境内的排放量寥寥无几。因此，欧盟的管辖和征收范围显然超越其权限，在某种意义上涉嫌侵犯其他途经国家和地区的权益。

（三）欧盟征收航空碳排放税违反某些WTO实体义务

1.依据GATT第11条第1款的规定，国际贸易中的数量限制措施容易造成贸易壁垒，这也是普遍取消数量限制的原因[11]。但是对于边境措施的限制，目前仍然存在巨大争议的问题是国际运输是否适用。如果允许在入境前适用，那么欧盟的作法即违反了该规定。因为GATT第11条第1款面向的对象是税收和费用，而欧盟碳关税体系是一种可以交易的配额，事实上，要求购买碳配额和对某种行为收费是不同的行为[12]。因此，欧盟航空碳关税体系违反该条所明确的取消数量限制原则。

2.依据GATT第3条第2款以及GATT第1条第1款的规定，国家在国内税或其他国内费用方面，需要贯彻国民待遇原则及最惠国待遇原则。由于碳关税在本质上是一种边境调节措施，其运行载体是相关的碳减排措施，通过进口产品碳排放的配额设置交易体系。因此，基于碳关税的征税对象是产品本身，那么从GATT第3条第2款的立法精神来看，碳关税的征税对象超出了该款有关“同类产品”的界定，使进口产品承担了超过对同类国产品征收的税费。

3.如果从碳排放量的实际衡量标准或者就碳追踪技术的角度观察，对特定航空产品的碳排放进行标准化处理也是有相当大的难度，因此，欧盟适用GATT第3条第2款所确定的“同类产品”可行性较低。也正因为此，如果对比欧盟要求进口商所需要承担的碳关税以及我国国内同类产品生产商碳排放税费，可以看出二者实际上有明显的差距。因此，欧盟征收航空碳排放税违反了WTO国民待遇原则的要求。

回到欧盟航空碳关税上来，首先需明确最惠国待遇和国民待遇两项义务均适用国际运输条款中。那么在思考欧盟碳关税条款是否违反国民待遇时，须清楚非欧盟成员国是否会因航班的原产地不同而受到歧视待遇？此时即需考察欧盟碳排放交易体系的适用对象问题，由于欧盟碳排放交易体系并不是以航空公司所属国家是否属于欧盟来区分，而是以飞机是否经过欧盟区域来判断。这样的计税方式就会导致不同航空公司、不同航线所缴纳的税费有较大的区别。例如澳州飞往欧盟某班的航班在缴纳税费时，需要全程付费而非仅仅是按照途径欧盟上空的航段付费。但是可能会由于距离的远近而致征收的税额相异，较远的航班要征收较高费用[12]。欧盟采取的这种差别税收制度必然影响中国航空行业进入欧盟市场的能力。同样的原理亦不难推导出欧盟碳关税违反了最惠国待遇原则。

如果从行业竞争的角度观察，一般而言，若将航空业作为货物贸易的工具载体，欧盟的碳关税未将包括陆运、海运在内的其他工具纳入征收体系中，可能也会构成对采取空运国家、航空企业的差别待遇。因为欧盟的政策将可能导致原本采用空运的国家成本大幅上涨，甚至改变原有的运输方式而处在一种竞争劣势地位。不仅如此，欧盟在适用碳关税体系时还采取了豁免政策，对采取碳减排的部分欧盟成员国免收碳关税，这种豁免政策使得航空企业获得了极大的利益和竞争优势，而造成了另外相当一部分航空企业处于差别待遇的境地。因此，欧盟航空碳关税违反了最惠国待遇原则。

因此，虽然从不同的国际法规则以及不同的视角来看，欧盟碳关税存在着一定的不确定性，但其在规则层面上已经违反WTO有关取消数量限制原则、国民待遇和最惠国待遇原则。

传统国际法的观点一般认为，全球范围内环境与贸易均有着不可调和的矛盾，而环境和贸易的冲突，实质上是全球共同利益与国家利益之间的冲突。碳关税正是这种不可调和矛盾的体现之一[13]。或有观点认为，碳关税是欧美发达国家披上环保的道德外衣后，对发展中国展开的肆无忌惮的贸易攻击。然而，站在全球温室气体减排的大背景下，这种观点显得有些偏激。随着全球经济一体化的深入，全球共同体及国际规则、国际条约中均将环境保护作为基本目标之一，在全球治理与全球政策的制定实施中，环境保护与经济市场维护具有同样的战略地位。因此为了全人类的整体利益，发达国家与发展中国家应着眼未来，与国际社会一道寻求贸易与环境的平衡，协调贸易与环境的关系。各国积极环境立法时，需尽力减少国内环境法规之间的差异对全球共同市场的影响。

可以预见的是，未来的国际温室气体减排的进程与碳关税的走向也将在欧盟和美国的权力角逐中展开。围绕碳关税问题展开的斗争也成为欧盟和美国限制对方实力，掌握国际气候谈判主动权的利器。二者政治经济博弈的结果将决定未来国际气候制度的发展方向，而中国应始终坚持国际气候制度构建的基础——“双轨路线”：国际法框架内经济利益与环境利益的总体协调与共生。维护全球环境整体性的同时，根据国际气候谈判的结果及全球温室气体减排的进程，制定出一套与国际贸易规则相一致的适当规则。