水资源红线的理论阐释与制度实践

(广东外语外贸大学 法学院,广东 广州 510420)

1 水资源红线的制度背景

1.1 水资源红线的战略背景

资源红线是生态文明建设的核心内容。2015年9月,我国审议通过的《生态文明体制改革总体方案》提出生态文明建设应当坚持六个理念、六项原则和八类制度。生态文明建设要求重点完善的“八类制度”包括自然资源资产产权制度、国土开发保护制度、空间规划制度、资源总量管理制度和节约、资源有偿使用和补偿制度、环境治理体系、市场体系、绩效考核和责任追究。《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(2017年10月18日)》再次强调“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”，“推进资源全面节约和循环利用,实施国家节水行动”。

为了实现生态文明的核心内容“资源节约利用”,必须实施“最严格的资源管理制度”。最严格的资源管理制度主要包括资源利用制度和资源交易制度:①资源利用制度。依据我国《宪法》、《物权法》和《水法》等法律,我国的自然资源是国家所有或集体所有，在现有法律框架内,任何单位和个人使用自然资源都应当是有偿使用。由于自然资源的所有权是确定的,那么对自然资源利用和交易就应当强化管理。尤其对自然资源利用中关系到国计民生的水资源、湿地资源、森林资源、草原资源、荒地资源、滩涂资源等应建立不同种类的资源利用制度,以最大限度地发挥自然资源的利用效率。②以资源有偿使用为基础,建立完备的资源交易制度。资源交易制度应当反映市场供求原理和资源稀缺程度。我国《环境保护法》、《水法》等规定的“谁使用谁付费、谁受益谁补偿”原则是自然资源有偿使用的体现。以资源有偿使用原则为基础,我国的资源交易制度主要有取水许可制度、水资源有偿使用制度、森林资源有偿使用制度、土地资源有偿使用制度、水权交易制度、自然资源定价制度等。一方面,资源交易制度应贯彻自然资源的所有权;另一方面,引入市场化机制对自然资源加以管理,提高自然资源利用效率,吸引社会资本投入生态环境保护。

1.2 划定水资源红线的现实紧迫性

从现实状况考察结果来看,我国在水资源节约利用和提高利用效率方面主要存在以下两大方面的问题。一是水污染严重和清洁水源不足。水的可利用供给来自两类不同的资源——地表水和地下水。顾名思义,地表水是由流淌在地球表面的江水、河水、水库中的淡水汇集而成[1]。与此相比,地下水则汇集到地下岩石的多孔层中,称之为“蓄水层”。尽管一部分地下水通过雨水或者融化的雪水渗透得到补充,但大部分是通过跨地质时期的积累而形成。正是由于其位置的原因,这些地下水一旦被耗尽,就再也不可能得到补充。而且地下水还受到来自土壤污染的威胁,持续扩大的土壤污染正在一步步危及到地下水的水量和水质。当前我国约有1/3的水体已经丧失了水体的直接使用功能,40%以上重点流域的水质没有达到水质标准,流经城市的河流河段普遍受到污染。全国3亿多农村人口饮用不合格水,许多是因为水污染造成的。二是水资源分配不均。严重制约我国经济社会可持续发展的水资源问题不仅有水污染问题,还有水量分布不均和洪水问题。我国建造了两期“南水北调工程”以缓解北方缺水的严峻现实,即使在我国水资源丰富的区域也存在着水资源短缺的可能性和风险。在节约用水法律体系方面,目前我国还没有对专门的节约用水立法,节约用水相关的法律规范散见于几部涉水法律之中。因此，无论是从维护水的生态系统、提升水环境质量,抑或是保护水资源总量的角度,划定水资源红线都显得非常和迫切。

2 水资源红线界定

2.1 水资源红线的内涵

水资源红线又称为“水资源开发利用控制上线”,是指为了节约利用水资源和提高水资源利用效率而设定的用水总量控制目标和水效率控制目标。水资源红线包含在广义的生态红线之内，而广义的生态红线则包括生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线。生态功能红线作为空间管控制度,其设置的目的是维护国家和区域整体生态安全、稳定生态系统、提升生态功能。环境质量红线制度的目的是维护水资源、大气、土壤等环境要素的整体状况,提升环境质量。制定资源利用红线制度目的是提高水、林业、森林、湿地等资源的利用效率,节约资源利用[2]。水资源红线是有关资源红线的重要类型,设置自然资源红线是为了提高自然资源利用效率,将自然资源利用效率控制在最低要求(自然资源红线)之内,也为自然资源的使用量设置了上线,将自然资源开发利用的总量控制在限值(自然资源红线)之下[3]。

《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》中提出建立水资源管理“三条红线”,这三条红线分别是水量开发利用红线、用水效率红线和水功能区限制纳污红线。从学理上解释,这三条红线分别是水资源利用开发红线、水资源用水效率红线和水环境质量红线。这三条红线虽然名称各不相同,但实质上都反映的是水资源的承载力[4]。水资源开发利用红线和水资源用水效率红线分别是水资源红线的两个层面,而水功能区限制纳污红线实质上是水环境质量红线。水资源红线与水环境质量红线存在显著的区别,水资源红线主要是关注用水总量问题和水资源利用效率问题,而水功能区限制纳污红线主要是注重水环境质量问题。水功能限制纳污红线是从水环境质量角度对人类向水体的排污行为进行控制,排污总量不能超过水环境质量的容量阙值,一旦超过水体的环境质量会导致水体质量下降甚至难以恢复水环境功能。水功能区限制的纳污红线是一个综合指标,划定水功能区限制纳污红线主要是依据已有的水环境质量阙值和水污染物排放标准。水功能区限制纳污红线管理主要是依据水污染防治法、水法等相关法律规范[5]。作为水环境质量红线,水功能区限制纳污红线更多的是体现水环境容量阙值和上限,超过这个水环境容量阙值则会导致水环境质量下降。水环境质量红线的目标与生态功能红线和水资源红线两者的目标不尽相同。生态功能红线着眼于区域和国家的整体生态系统,水资源红线着眼于水资源利用总量和利用效率[6];而水功能区限制纳污红线着眼于维护水环境质量的良好状况,使水环境质量保持在生态系统良好和稳定的状况[7],其目标指向是维护水生态系统稳定和平衡的要求。

2.2 水资源红线的制度目标

水资源红线分为两个层面,分别是水量开发利用红线和用水效率红线。相应地,水资源红线主要包含两个方面的制度目标:①结合区域、流域地理和生态系统特点,设置的水资源开发利用的总量上限。从总量上控制水资源开发,将水资源的开发控制在水资源最大利用上限之下。②以促进水资源开发利用效率为目的而设置的水效率控制红线。用水效率红线的目的是提高水资源的利用效率,通过红线约束低效率的用水行为。依据《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》,我国水资源红线的具体目标是:到2030年全国用水总量控制在7000亿m3以内;确立用水效率控制红线,到2030年用水效率达到或接近世界先进水平,万元工业增加值用水量(以2000年不变价计,下同)降低到40m3以下,农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上。这两个目标是关于水资源开发利用设定的利用上线和效率上线。水资源开发利用红线强调对水资源总量实施宏观管理,通过科学地核算流域水资源开发利用量和利用效率来设置不可超越的水资源利用总量和用水效率。

3 水资源红线的制度价值

3.1 为水资源利用设定最高限度

根据生态红线的三大类别,生态红线的限度可从以下三个方面来理解:①生态功能红线反映的是生态系统所能承受外界干扰的上限;②环境质量红线反映的是环境容量的阙值,向环境排污不能超过环境容量的阙值;③自然资源红线表明自然资源的最低保有量,超过这个限度自然资源就无法更新。环境和生态系统加给任何增长过程的自然压力中,技术应用是如此成功,以至于整个文明是在围绕着与极限做斗争而进展的,而不是学会与极限一起生活而进展的[8]。事实上,生态规律无处不为人类活动设定限度。地球生态系统和资源的限度与人类活动之间的关系是微妙的,一度看起来不可穷尽的海洋,如今也由于人类的过度捕捞正在慢慢丧失一个个海洋生物物种。

《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》提出最严格水资源管理制度中，并首次提出了水资源红线。针对水资源管理的不同类别,水资源红线分为水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线和水功能区限制纳污红线三类。水资源开发利用控制红线管理制度包括控制区域和流域用水量、控制地下水调度、严格水资源有偿使用和强化水资源统一调度,其实质是严格实行用水的总量控制；用水效率控制红线要求实施全过程的、各个领域的节水管理；水功能区限制纳污红线要求实施水功能区管理、水源保护和水生态系统修复等。上述三条红线的实质都是将水资源利用控制在最小限度之内,提高水资源利用效率，将水环境维护在不可逆转的底线之上。

3.2 为生态安全设置最低限度

水不仅仅是重要的资源要素,还是重要的环境要素,水生态系统与生态系统的其他子系统之间存在“网结”效应。水资源保有量和水资源利用效率与水生态系统的安全是无法割裂开来的。污染防治制度以环境容量为污染物管制的底线[8]。地上水资源的恶臭,是天然的有一定极限的水生态系统领域超过负荷的结果[9]。水资源污染释放给人们一个信号,即人类向水环境中排放的污染物质已经超过了水环境自身的自洁能力,引起水环境质量下降。因此,将人类的行为限定在生态系统和自然资源的开发利用限度之内是人们的理性选择。环境承载力又被称为“环境负载定额”或“生态系统的忍耐度”,是指某一有机体在干扰或逆境的情况下,被容许生存的诸生理特征[10]。环境承载力反映的是环境容量的上限和生态系统受到干扰的上限[11]。资源利用红线又称为“资源利用上线”，是一项资源要素最多可以被利用的量。一旦对一项资源要素的利用超过了自身可利用的上限,该资源就很难恢复。

水资源红线作为生态红线之重要类型,也为生态安全设定了最低限度。生态安全的最低限度是为了维护生态安全绝对不能突破的底线。从相反的角度理解,一旦突破了生态红线,那么生态安全就岌岌可危了。无论是哪种类型的生态红线,都是为了维护人类生存和社会发展的必要自然条件和物质基础。划定水资源红线一方面要考虑水资源红线所在区域的生态系统完整和平衡，另一方面也要考虑水资源红线与整体经济社会发展水平相适应。从生态功能红线、环境质量红线与资源红线的关系来考察,划定为生态功能红线的区域必须实施特殊的管理制度。生态功能红线的管理目标是使生态系统不被破坏、环境质量不下降、资源利用上限不被突破[12]。生态功能红线本身也包含了资源红线的内涵。环境质量红线与资源红线也是相依存的关系,一旦水环境质量红线的限度被突破,污染水的代价便是清洁水量的减少。因此,从生态系统、环境、资源要素的关系可窥见水资源红线对维护生态系统稳定和生态安全的价值所在。

4 水资源红线制度体系

如何构建水资源管理制度体系以实现水资源红线的总量和效率要求,可以用“开源节流”来形容。总之,在水资源规划阶段,必须从用水总量的角度对水资源加以合理规划和分配;在水资源利用过程中,必须运用资源有偿使用制度和市场机制发挥水资源利用效率;在水资源开发利用中，必须全过程、全方位地贯彻节约用水,形成完备的制度体系。

4.1 水量管理制度

水量管理制度主要包括水资源规划与用水总量管理制度两方面。

一是水资源规划。水资源规划属于专项规划,旨在依据区域和流域综合规划对水资源利用做专项规划。根据我国《水法》的规定,水资源专项规划是对水资源总量、区域分配指标、水资源开发、水体建设、防洪、水土保持等方面进行的事先规划。可见,水资源规划是对水体和流域总体水资源的全面部署。尽管水资源规划属于专项规划,但是由于水资源是关系到国计民生的重要资源,在国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用等综合规划之中必须考虑和充分体现水资源的内容。在进行水体建设项目规划或者编制的其他规划中涉及水体和水资源利用的,都应当考察规划中涉及的当地水资源条件、水资源总量和防洪情况。水资源规划对于坚守水资源红线的重要价值在于从战略高度落实水资源的开发利用、预防水资源被滥用和浪费。

二是用水总量管理制度。对水资源总量加以控制是水资源红线的终极目标。为了实现水资源红线的水资源总量控制目标,首先应当根据主要河流、湖泊和降雨状况设置国家整体和区域范围的水资源总量控制目标。根据上一级用水总量的控制目标,将用水总量目标合理分配到下一级区域。各级地方政府水行政主管部门应根据上级水行政主管部门关于本行政区域内的用水总量目标来确定本区域取水指标。以健全的水资源总量控制制度作为基础,完善水权交易制度,将市场化机制引入到水量分配和水资源利用管理制度之中。在保证优化水资源配置的同时,做到取水总量不会超过水资源总量的控制指标。从国家和区域整体的角度,如果区域的取水总量超过或者达到该地区的水量总体控制指标,水行政主管部门应当暂停审批该区域内新增的取水项目。区域限批制度是我国这几年发展起来的环境保护制度,该制度的目的是着眼于区域整体资源总量上限和环境容量上限,一旦该区域的水资源使用和污染物超过上限,相关管理部门应暂停审批其他类似的项目,以达到从整个区域的角度控制水资源使用以达到环境质量的效果。

4.2 水资源利用制度

对水资源使用总量的控制,在具体层面通过规范水资源有偿使用制度和取水许可来实现。一是水资源有偿使用制度。以水资源合理定价为基础的水资源有偿使用制度能够有效调整水资源利用效率和促进节约用水。低水平定价和忽略边界稀缺性的租金,造成了对水资源的过度需求。当水价过低时,人们常常忽略一些简单的节水举动,如拧紧滴水的水龙头[11]。基于水资源定价,另外一个有效的市场化机制是水权交易制度和水市场制度。由于当前我国水资源管理涉及到多个部门,这种多部门的水资源管理体制容易造成低效运行。因此，为了促进更高效率的水资源配置,有必要推行水权交易和水市场。在水资源总量控制的前提下,对各个用水者的用水量进行配额。不同用水者之间的用水配额是可以转让的,如此一方面可以促进用水者优先运用节约用水设施，另一方面也可以对水资源总量起到控制作用。二是取水许可制度。水资源总量控制与水污染总量控制制度目标是不尽相同的。水污染物总量控制是以水体的水生态环境容量为上限和阙值,这种污染物总量控制反映的是水环境质量红线的要求;水资源总量控制是以水资源可持续利用和可再生的最低限度为红线,也即水资源利用上线。通过取水许可制度和取水定额管理可以实现水源的总量控制,具体措施主要包括以下方面:对水资源消耗高的工业和服务业实行定额的用水标准,不得超过区域和流域用水总量;各地根据用水效率控制红线确定本区域水资源管理的具体目标,并以此为基础修订本地各行业的用水定额标准;构建用水单位名录制度,对重点取水单位实施水资源使用效率管理和水资源使用量控制。

4.3 水资源节约制度

水资源节约制度主要包括三大方面:节水型社会促进制度、地下水节约制度和发展节水技术。

一是节水型社会促进制度。我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中首次提出“建设资源节约型、环境友好型社会”。资源节约型社会涉及到对各类资源要素的节约,在水资源领域就是构建节水型社会。建设节约型社会体现在水资源领域即建设节水型社会。节水型社会建设超越了单纯的节约用水理念,将节约用水理念贯彻到全社会每一个用水环节。将节约水资源放置于整个“社会”的构建角度,说明节约用水是一个系统工程,不是某个人或某一个行业能够独立完成的。节水型社会构建是自上而下的过程,生产、生活、经营各个环节都应当贯彻节约用水设施和节约用水措施。为了贯彻节水型社会,我国应当推出一系列政策和法律措施,在个人节约用水领域,实施阶梯定价措施有利于促进个人节约用水;创新节约用水的市场机制,通过水价改革、水权交易在实现用水效率的同时实现节约用水;在家庭安装节水器具,有助于家庭生活中节约水资源。在企业的生产场合,企业应安装节约用水器具,对废水进行回收利用也是对于水资源的节约。同时,在生产中贯彻清洁生产和循环经济也有助于节约水资源。二是地下水节约制度。水供给的耗竭和污染并不是唯一的问题,从蓄水层抽取过量的地下水是导致地面沉降的主要原因。地面沉降是指由于地下物质(主要指水)的运动引起的地球表面的逐渐沉淀或突然下沉的现象[1]。从水生态系统和水资源流动性的角度考虑,地下水的节约和保护是实现水资源开发利用红线的重要环节。地下水开采既会影响土壤生态系统，又会降低地下水水位,因此对于地下水的开采和控制尤为重要。地下水管理应根据不同区域地下水的特点制定不错的措施,对于禁止开采和限制开采的地区,一切新增的工业、农业地下用水都应当停止审批;对于已经开采的地下水,应采用采补平衡的原则和措施,开采多少地下水就应当补充等量的地下水，以保持地面平衡;对于深层地下水的利用，原则上只能作为国家国防和战略储备的目的,其他生活用水和工农业用水不得开采深层地下水;对于地下水过量开采的区域,有必要实施地下水补充和土壤生态系统、地面沉降区生态修复。三是发展节水技术。节水技术是实现水资源开发利用红线的重要措施。不同产业的节水技术改造要求不同,在农业节水技术方面主要以农业灌溉节水设施改造为主,发展新型的灌溉方式,如喷灌、微灌等高效节水灌溉;在工业领域,节水设施改造主要考虑工业节水设施,设置耗水量高的黑名单和淘汰制度,淘汰工业产业中不符合节水标准的用水设施;在生活用水节水设施改造方面,应大力推广城市生活节水设施,这在我国有很大的潜在市场;积极鼓励发展污水回收利用设施、海水淡化设施等节水技术，增加水资源。

5 结语

清洁的水是人类生存和经济社会发展必不可少或缺的资源要素。生态文明建设必须应对的三个核心问题，即水、大气和土壤问题。我国目前亟需应对的涉水问题主要有水污染状况恶化、水资源分布不均、水生态环境修复、地下水保护、水土保持和防洪，水量分配不均、水污染和饮用水安全问题已经成为危及人们生命健康和经济社会可持续发展的根本问题，应引起我们的高度重视。

我国划定的水资源红线具有独特的制度目标和制度价值。划定水资源红线,为用水总量和用水效率设定控制目标,既可以保障水资源的节约利用，提高水资源利用效率,同时又可以为水生态系统的稳定和维护生态平衡提供基础条件。从国家整体生态安全的角度而言,划定和坚守水资源红线是为维护国家整体生态安全和经济社会可持续发展提供最坚实的资源基础和支撑条件。为了实现水资源红线的制度目标,我们有必要以现有制度为基础构建完备的水资源红线管理制度体系。水资源红线管理制度贯彻于水资源开发和利用的全过程,要求水资源规划、分配和利用的每个阶段都必须实施总量控制、节约用水和提高用水效率,如此才可以构成体系化的水资源红线管理制度，合理利用水资源。

[1]王晓霞,杨鹂,石磊,等.环境与自然资源经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2011.

[2]施业家,吴贤静.生态红线概念规范化探讨[J].中南民族大学学报(社会科学版),2016,(3)∶149-153.

[3]杨治坤,吴贤静.土地资源红线的内涵诠释与制度构建[J].资源开发与市场,2017,33(7)∶807-811.

[4]冯嘉.负载有度：论环境法的生态承载力控制原则[J].中国人口·资源与环境,2013,(8)∶146-153.

[5]陶洁,左其亭,薛会露,等.最严格水资源管理制度“三条红线”控制指标及确定方法[J].节水灌溉,2012,(4)∶64-67.

[6]邹长新,徐梦佳,林乃峰,等.生态保护红线的内涵辨析与统筹推进建议[J].环境保护,2015,(24)∶54-57.

[7]彭文启.水功能区限制纳污红线指标体系[J].中国水利,2012,(7)∶19-22.

[8]李宝恒.增长的极限[M].长春：吉林人民出版社,1997∶113.

[9]吴贤静.环境法学研究的方法论选择[J].学术研究,2017,(4)∶69-73.

[10]侯文蕙.封闭的循环——自然、人和技术[M].长春：吉林人民出版社,2000∶98.

[11]康乐,韩兴国.生态系统管理：科学与社会管理问题[M].北京：科学出版社,2003∶58.

[12]杨治坤.生态红线法律制度的属性探析[J].南京工业大学学报(社会科学版),2017,(3)∶57-63.

[13]饶胜,张强,牟雪洁.划定生态红线,创新生态系统管理[J].环境经济,2012,(6)∶57-60.