浅谈世行贷款淮河流域重点平原洼地治理工程建设管理

一、工程基本情况

淮河流域平原洼地面积大，范围广，地势低洼，汛期受淮河和骨干排水河道高水位顶托，自排机率很小，排涝标准明显偏低，致使洪涝灾害频繁发生，因洪致涝已成为平原洼地影响最深、影响面最广的灾害。根据2003年国务院治淮会议精神，为加快淮河低洼地治理、扩大淮河治理建设项目的融资渠道，水利部与国家发改委、财政部和河南、安徽、江苏、山东四省商定，利用世界银行贷款开展淮河流域重点平原洼地治理。

工程治理洼地总面积9576.23km2，其中:河南省2813.43km2，安徽省3361km2，江苏省1631.9km2，山东省1769.9km2。治理范围包括:河南省沿淮洼地、小洪河洼地、贾鲁河及颍河下游洼地；安徽省八里河、焦岗湖、正南洼、西淝河下游、架河、高塘湖、北淝河下游、高邮湖、澥河、沱河、天河等11片洼地；江苏省里下河东南片洼地、里运河渠北洼地、废黄河洼地；山东省南四湖滨湖洼地、沿运洼地、郯苍洼地。

2010年3月国家发展改革委以发改农经〔2010〕575号文批复项目可行性研究报告，核定工程总投资407850万元，其中利用世界银行贷款2亿美元（美元兑换人民币汇率按6.827）；2010 年 7～12 月，水利部、四省发改委分别批复淮委、四省项目初设报告，批复初设概算总投资414410万元，其中:河南省32327万元，安徽省164012万元，江苏省168776万元，山东省27571万元，淮委21724万元。

目前，项目建设内容全面完成，新建及加固堤防444.62km；疏浚河道及扩挖排涝沟共计1023.51km；建筑物工程989座；建设完成淮河流域洪涝灾情评估及减灾决策支持系统等。

项目建成后，提高了项目区防洪除涝标准，减轻洪涝灾害损失，提高农田生产率。项目的实施，改善了项目区农民群众的生产生活条件和生存环境，改善了农作物灌排条件，改善了交通条件，有利于地方经济发展，促进了农村贫困地区贫困人口脱贫步伐。

二、工程建设管理主要经验

本工程利用世行贷款开展淮河流域重点平原洼地治理，涉及淮委和河南、安徽、江苏、山东四省，建设内容包括工程措施和非工程措施。项目点多面广，建设管理难度较大。为提高各级项目办工作人员的管理水平和业务素质，项目实施期间开展了世行贷款项目财务管理、采购管理、合同管理、管理信息系统（MIS）开发应用、环境管理计划、中期调整报告编制、运行维护计划、完工报告编制等培训研讨，取得了良好成效。工程建设管理主要经验如下:

1.各级政府重视是项目顺利实施的重要保障

本项目为淮委和江苏、安徽、河南、山东4省水利部门首个利用世行贷款项目，项目实施过程中，水利部、淮委和江苏、安徽、河南、山东四省发改委、财政厅、审计厅、水利厅，有关地（市）人民政府、市财政局、水利局、审计局，以及各项目县（市、区）、乡镇政府、行政村等单位各级领导，对本工程建设给予高度重视。有关部门领导多次亲临项目区工地检查指导工程实施情况，就工程实施当中出现的重要问题及时召开专题会议，听取项目建设单位情况汇报，积极协调有关单位解决施工过程中所遇到的各种矛盾和问题。有效的协调机制，为工程建设顺利实施提供了重要保障。

2.机构健全和人员稳定是项目顺利实施的基础

水利部和淮委、四省及有关地（市）、项目县（市、区）都成立了项目协调领导小组，各有关部门各司其职、密切配合，为项目顺利实施提供了强有力的组织保障。各项目协调领导小组下设项目管理办公室，具体负责项目实施管理工作。各级项目办内部建立健全了相关职能部门，配备了业务精、作风硬、政策强且稳定的专职工作人员，确保项目管理能力、经验的有效积累，使得项目管理具有连续性，从而保证了项目前期准备和后期实施管理工作的持续与顺利进行。

3.完善的管理制度是项目规范有序实施的条件

为保证项目有序顺利推进，淮委和四省项目办根据世行项目管理要求和工程具体情况，制定了世行贷款项目管理办法、纪检监察派驻工作监察管理办法、招标采购管理细则、质量监督管理规定、安全监督工作指导意见、项目验收管理细则、建设管理办法、档案管理办法、征地补偿和移民安置工作管理办法、征地补偿和移民安置资金会计核算办法、财务管理实施细则、建设管理巡查制度、会商制度、廉洁自律制度等一系列管理规章制度。各有关地（市）项目办和项目县（市、区）根据省项目办的总体要求，并结合各自的实际情况，也分别制定了相应的管理办法和实施细则。这些详细全面的规章管理制度，进一步加强了世行贷款项目规范化建设管理，有效地保证了项目招投标、建设施工、质量安全、报账支付和各阶段检查、检测、审查、验收等工作的顺利开展。

4.严格执行世行招投标管理规定，实现采购公平性、经济性

利用世行贷款项目必须严格执行世行项目采购指南的有关规定，现阶段中国建设市场发展很快，但与国际市场仍有一定差距，市场诚信体系正在逐步建立过程中，不少工程施工企业对世行贷款项目中标原则及后期建设管理的有关要求理解不透，从而出现了低价中标情况，但在项目实施时又比较困难，导致工程建设工期延误。为此，安徽省、江苏省项目办在学习和理解世行贷款项目招标采购管理相关文件的基础上，认真分析本省项目特点，重点研究标段划分、采购方式选择、招标代理机构采购、投标人能力与资源条件的确定、评标委员会组成、招标文件中明确合同执行具体要求等方面，采取切实有效措施，克服世行贷款项目有实质响应的最低评标价中标可能产生的影响，取得良好成效。

5.落实好工程运行和维护计划

如何保证项目已建工程交付使用后能正常运行和长期发挥效益，是项目建设之初各级项目办重点研究的问题。为此，淮委和四省项目办要求各项目单位协助工程接管单位在已建工程完工前，认真研究制定并按期提交工程运行和维护计划，进一步明确管理机构、人员、设备、资金，落实相关责任，制定工程交付后运行维护管理的相关措施。

三、主要问题和对策

受多方面因素影响，本工程前期工作历时较长，项目区情况变化较大，需要进行中期调整；另外，项目实施期间汇率变化及配套资金落实不及时，给项目实施造成一定影响。项目建设管理主要问题和对策如下:

1.项目时间跨度较长，给实施带来难度

本项目从前期调研、立项、设计到正式组织实施，前后历时七八年之久，再加上项目实施期6年，总计历时10年多。项目区经济社会快速发展，至项目正式启动实施时，项目区情况变化较大，特别是征地拆迁移民情况发生了较大的变化，一些工程需要进行设计变更。建议:在项目遴选时，在满足世行理念情况下，不要选择短期内要求实施的项目。

2.缺乏应对汇率不断变化的措施，给地方带来压力

在项目执行期间，美元兑人民币的汇率变化大，在利用世行贷款规模总额不变的情况下，实际折算为人民币数额有所下降，存在资金缺口，加大了国内地方政府配套资金压力，并且在一定的程度上影响了项目实施进度。建议在世行贷款项目实施之初，考虑汇率变化带来的风险，落实风险承担部门。

3.地方配套资金到位缓慢，影响项目建设进度

项目区大多为经济欠发达地区，地方财政相对比较困难。在四省项目办积极协调和各有关单位配合下，地方配套资金基本落实到位。少数项目县（市）地方配套资金虽然还有少量缺口，但是没有影响项目的整体目标值实现。在项目实施过程中发现，对于经济困难的项目市、县，地方配套资金落实确实相当困难，在一定程度上影响了项目建设进度■