新疆吐鲁番地区：以市场机制促进高效用水

新疆吐鲁番地区干旱缺水，随着新型工业化、城镇化、农牧业现代化的快速发展，资源性、结构性、工程性缺水问题逐渐显现，地下水水位下降、生态环境恶化压力日益增加。只有实现水资源的高效利用，才能缓解这些矛盾和问题，为地区可持续发展提供坚实水利保障。因此，2011年吐鲁番地区在全疆率先实施水权改革，出台了《吐鲁番地区水权转让管理办法（试行）》，开展了水权转让的有益尝试，探索出一条通过市场机制促进高效用水的道路。

一、背景情况

1.水资源概况

吐鲁番地区年均降水量16.4 mm，蒸发量3 000 mm，区域内有14条主要河流，水资源总量12.6亿m3，水资源可利用量12.26亿m3，其中地表水资源可利用量6.32亿m3，地下水资源可利用量5.94亿m3。水资源呈现如下特征：一是总量和人均占有量较少。区域水资源总量仅占全疆水资源量的1.51%。2010年人均水资源量约2 022 m3，为全疆平均水平的57.52%。二是时空分布不均。区域可供开发利用的水量由西向东和由北向南都逐渐减少，在时间分布上各河道来水主要集中在6—10月份。三是入境水量占比较大。吐鲁番地区入境水量为4.0亿m3，占全地区地表水资源量的37.74%。

2.水资源开发利用存在的问题

一是用水总量远超可利用量。随着地区经济社会快速发展，人口和灌溉面积大幅度增加,超出水资源可利用量2.18亿m3。二是用水结构不合理。2010年以前地区农业用水始终保持在93%以上，亩均灌溉定额达到800 m3，用水结构极不合理，效率低下、用水浪费十分严重。三是工程性缺水严重。地区虽已建有13座水库，但山区控制性水库仅为2座，大多数水库属于小型水库，对流域水资源利用的调节作用甚微。四是地下水超采严重。随着灌溉面积的无序扩张，机电井工程快速增加至6 405眼，每年超采地下水近2.54亿m3，地下水水位每年下降1～2 m，形成了较大范围地下水漏斗区，坎儿井数量已由1957年最高峰的1 237条下降到246条。

3.生态恶化逐渐显现

一是艾丁湖逐渐处于消亡的边缘。随着入湖水量的逐年减少，艾丁湖水面面积由1909年的230 km2缩减到20 km2，并时有干涸，演变为季节性湖泊，并且生态系统呈严重恶化趋势，极有可能变成第二个罗布泊。二是土地沙化趋势明显。随着地下水水位下降，固沙植物大量枯死，风蚀、风积作用加剧，土地沙化、沙漠化趋势不断加重，库姆塔格沙漠持续扩大。在达浪坎、迪坎尔一带均可见大片沙地及流动沙丘，喀瓦坎儿井一带沙漠即将与库木塔格沙漠连为一体，土地沙漠化加剧。

二、主要思路

吐鲁番地区各级领导认识到，在加快发展过程中逐步解决好水资源开发利用矛盾和问题极端重要。借助国家西部大开发战略，吐鲁番地区实施了大批的水利工程建设并取得了一些成效，但未根本解决问题。通过调查研究，启动了水权改革，借此进行一次新的尝试。

水权改革的主要思路：水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，具有商品属性，符合市场调配范畴。实施初始水权确认登记，强化水权改革，建立水权交易市场，通过市场配置资源的有效途径，将有限的水资源向高经济价值的行业和产业转移，调整用水结构，提高用水效率；将国有水权转让收益投入水库工程建设、退地减水、高效节水等工作，使用水户水权互相转让，进而促进节约用水、减少用水总量、调配水资源时空分布、缓解地下水超采、保护生态环境。

三、主要内容

出台《吐鲁番地区水权转让管理办法（试行）》，在初始水权的确定、水权转让费征收标准、年限等方面做了明确规定。一是水权转让费用（包括节水工程建设费、运行维护费、水利工程更新改造费，为提高供水保证率的成本补偿、生态环境和第三方利益的补偿及必要的经济利益补偿等），最低限额不低于对占用的等量水源和相关工程设施进行等效替代的费用。二是原有工业企业新增用水量、新建工业企业用水量，在水资源论证有水量保障的情况下，新增用水必须首先取得水权，水权的取得必须通过转让，转让水权的价格不低于10元/m3，转让获得的水资源使用权不超过20年。三是石油工业新增用水，在水资源论证有水量保障的情况下，转让水权的价格不低于20元/m3，转让获得的水资源使用权不超过20年。四是工业企业通过水权转让取得水的使用权，自取得使用权之日起3年内必须足量开发使用，不使用的将无偿收回使用权；不足量使用的，将无偿收回剩余水量的使用权。五是通过政府调控的水权转让收取的转让资金，60%留县 （市）财政设立专户进行管理，40%上交地区财政设立专户管理。资金将全部用于水利工程建设，专款专用，不得挤占、挪用。除水权转让费外，水费及水资源费、水资源补偿费按原规定进行征收管理。

四、进展情况

1.推进企业新增工业用水水权以转让方式获得

水权转让管理办法出台以来，企业新增工业用水已全部通过购买水权的形式取得使用权，并与当地政府签订了水权转让协议、确定了水权转让费、制定了年度缴费计划。在执行过程中，根据企业不同情况，对水权转让年限采取了灵活处理，对于生产年限可能不足20年的一些小企业，在实施水权转让时，按实际转让年限，采取每年征收0.5元/m3水权转让费办法。2011年以来，全地区先后与新疆万向化肥能源有限公司、中铝新疆铝电有限公司等多家企业签订了水权转让合同，转让水量合计4 750万m3，转让费合计4.75亿元，目前已到位2.2亿元。

2.推动水权改革和水库工程建设形成良性循环

吐鲁番地区以水权转让的方式，将筹集的2.2亿元资金大部分和其他项目资金一起投入阿拉沟水库、二塘沟水库、柯柯亚二库和煤窑沟水库工程，既加快了工程建设步伐，又取得了8 840万m3的新增工业供水能力，为水权转让创造了条件。因此，通过水权改革出让水权筹集水利建设资金，推动了地区水库工程建设，提高了用水保证率，减少了用水矛盾，不仅为工业企业取得水权提供了供水保障，也为水权转让提供了可操作基础，进而保障了水权改革的可持续性。

3.通过工业园区供水工程建设为水权配置创造条件

吐鲁番地区为了促进水权改革顺利进行，通过招商引资和自筹资金的方式筹集资金1.9亿元，建设完成了坎儿其水库至沙尔湖煤矿区供水工程、红山水库至托克逊县重能源化工工业园区供水工程、阿拉沟水库至同心工业园区工程；近期还将新建阿拉沟水库至伊拉湖工业园区供水工程、鄯善县四库联网引水工程。通过这些供水工程建设，为水权有效配置创造了条件。

4.农业节水向工业用水的水权转让基础已初步成型

吐鲁番地区针对农业用水比重大、用水效率低的问题，大力开展灌区节水改造，推进以高效节水为主的农田水利基本建设，压减农业用水量，目前已实施高效节水灌溉面积63万亩（1 亩=1/15 hm2，下同），每年节约水量近0.63亿m3，这为农业水权向工业水权转让奠定了基础。

5.实施“退地减水”后地下水水位出现恢复性增长

为减少农业用水，调整用水结构，减少地下水开采量，2012年吐鲁番地区制定了《地区“关井退田”实施办法》，率先在全疆启动了“关井退田”工作，刚性减少灌溉面积。通过摸底调查，制定关退规划，每年逐级签订目标责任书，并采取将关退工作纳入绩效管理和干部考核等措施，对机关事业单位非法开荒土地实施了退减。截至2017年年底，累计关闭机井391眼，退地13.99万亩，退地减水工作开展以来，年节约水量0.98亿m3，地下水水位出现恢复性增长，在监控区范围内较 2010年恢复了 1 245 km2，占总监控面积的37.25%，地下水漏斗区影响范围逐渐减小。

6.规范水权转让费的使用和管理

为确保水权转让费的规范使用，对水权转让费进行了专户储存、专款专用，收取的水权转让费主要用于水库等水利工程建设。

五、取得的主要成效

2011年《吐鲁番地区水权转让管理办法（试行）》出台以来，通过水权转让，极大地推动了各县（市）加快水库建设、推广高效节水、退地减水等工作的积极性，降低了区域用水总量，调整了用水结构、缓解了地下水水位下降和生态环境恶化趋势，取得了很好的成效。截至2017年年底，全地区用水总量已由2010年的14.44亿 m3下降到 12.91亿 m3，减少1.53亿m3；农业用水在各业用水总量中所占的比例已由2010年的93.22%下降到89.25%，下降3.97%；地下水超采量由2010年的2.54亿m3下降到 1.66亿m3，部分区域地下水水位得以回升；全地区坎儿井由2010年以前每年干涸29条下降到6条。通过水权改革，极大地调动了各族群众农业节水、高效用水的积极性，加快了水库和工业供水工程建设步伐，促进了水资源优化配置和可持续利用。 ■