浙江省杭州市：东苕溪流域水权制度改革实践与经验

一、基本情况

东苕溪流域属浙江省杭州市余杭区和临安市行政管辖范围，试点区域面积为1 390 km2，涉及行政分区为余杭的9个镇（街道）和临安的8个镇（街道）。2013年，试点范围内常住总人口64万，其中城镇人口42万，农村人口22万；耕地面积38万亩（1亩＝1/15 hm2，下同），农田有效灌溉面积25万亩，大小牲畜12万头；地区生产总值501亿元，其中工业增加值260亿元。

试点范围水资源主要由大气降水和地下水补给，以河川径流、水面蒸发、土壤入渗的形式排泄。涉及水系为南苕溪、中苕溪和北苕溪，水资源量为11.14亿m3，水资源相对紧缺。2014年年初，浙江省水利厅将东苕溪流域列为省水权改革试点区域。

二、工作思路和具体做法

1.基础阶段（2014年1月—2015年3月）

制定出台改革总体实施方案。2014年12月，杭州市政府办公厅印发了《东苕溪流域水权制度改革试点方案》。方案主要有三个方面的特点：一是明确提出流域内各行政区的初始水权。区域初始水权既是两地政府水资源开发的红线，也是区域内取用水户获取水权的基础。二是在水量分配中专门预留了4 000万m3的政府应急水量，支持政府未来重大民生工程的用水需要。三是明确了水权的获取及交易种类、现有许可取水户向水权证过渡的方式方法、水权时限和水权交易类型。在目前法律框架内，水权时限暂定为10年。水权交易类型有3种，包括跨区域用水指标交易、初始水权交易及取用水户间的水权交易。

完成流域水量分配。经浙江省水利厅审查批复、杭州市政府同意，杭州市林业水利局印发了《东苕溪流域（杭州段）水量分配方案》，方案立足东苕溪流域水资源自然禀赋和管理工作实际，制定分水原则和分水方法，顺利完成水量分配工作，明确了区域取用水总量和权益，为水资源使用权确权登记及水权交易提供了基础。

2.试点推进阶段（2015月3月—2016年3月）

全面开展确权登记工作。完成东苕溪流域73家年取水量1万m3以上工业企业的取用水情况调查、核定工作；摸底排查496座山塘水库蓄水量和年用水量情况；启动农村集体经济山塘水库水资源确权试点工作，结合浙江省实际，委托浙江省水利河口研究院、浙江大学等技术支撑单位编制了确权技术方案，对典型山塘水库开展水资源使用权确权。同时结合水利工程标准化建设，对这些库塘进行管理范围划界，对库塘水资源用途、方式、数量及受益主体进行现场调查，建立山塘水库档案。

完善取水户实时监控系统建设。在做好5万m3以上取水户取水实时监控系统维护管理的基础上，加快推进1万m3以上取水监控系统建设，流域内临安、余杭两地已实现年取水量1万m3以上取水计量监控的全覆盖。

完成水权信息登记系统建设。委托杭州市产权交易所开发完成了水权信息登记系统，并不断优化完善功能和界面。同时开展辖区内取用水户信息系统录入工作，重点将首批已确权的工业用水户录入水权登记系统。

3.攻坚阶段（2016月3月至今）

逐步建立制度保障体系。指导临安区制定《农村集体经济水资源使用权确权登记实施办法》《农村集体经济所有的山塘、水库水权转让暂行办法》，开展《东苕溪流域水资源资产价格评估理论》《杭州市农村集体经济山塘水库水权交易程序及交易平台建设思路》等研究。同时，累计完成26座农村集体经济所有的山塘、水库水资源所有权确权登记。

三、主要经验和成效

4年来，浙江省根据试点地区水资源状况和交易需求，以“流域水权分配、农村山塘水库水权交易、政府监管边界确立”为突破口，积极探索符合南方丰水地区实际的水权制度，主要经验和成效如下：

1.探索通过水权交易盘活优质山塘水库水资源资产，扩展了水权交易的范围和类型

目前国内水权交易主要集中于“区域水权”和“取水户水权”两种类型，且多数在北方缺水地区。南方水资源相对丰富,以上两种类型的水权交易需求很少，但农村山塘水库数量多，水资源综合开发需求较多，如农业用水转为工业用水，水域用于旅游开发、农家乐和宾馆经营等。以杭州市临安区为例，辖区内有山塘436座、水库60座，水质均在Ⅱ类以上，目前有少量水资源用于农业种植、水域开发和农家乐经营。为盘活这些“沉睡的资产”，结合该区农村产权交易制度建设，先后制定出台了《临安区农村集体水权确权登记管理办法》《临安区农村集体山塘水库水权交易办法》。通过扩展水权交易范围和类型，积极引导社会资本投入参与农村水资源开发利用，让“死权变活钱”，既有效缓解了山塘水库除险加固和安全运行的资金缺口，又实现了农村山塘水库水资源的保值增值，形成经济社会发展、农民受益、山塘水库维护运营有保障的多赢局面。

2.厘清政府和市场的关系，初步探明了政府监管的边界和重点

根据相关法律法规，农村集体经济组织修建的山塘水库的水资源归集体经济使用，但水资源仍属于国家所有。水权改革的深入推进，亟须厘清政府与市场的关系，明确政府的监管边界和责任。为此，在制度设计时，重点把好“三关”：一是把好确权登记关。水行政主管部门要对村委会提出的确权登记申请进行确认，重点是权属关系和权利分配，要进行严格审核并发放 《水资源使用权证》，给集体山塘水库上“户口”，为水权交易提供依据。二是把好用途管制关。在设计交易制度时，规定水行政主管部门对用途管理的责任，要求对交易协议进行审核备案，明确严禁交易和私下交易等违规行为的法律责任 （按照失信行为予以惩戒），确保农民利益不受损、生态环境不损害、山塘水库安全有保证。三是把好安全监管关。水行政主管部门要依法开展山塘水库巡查，及时处理受让方经营行为或用水活动影响山塘水库安全运行、损害第三者利益和影响水质等行为。

四、存在问题及建议

一是水权交易市场内生动力不足。从总体上看，行业和企业间水权交易的需求动力不足，紧迫性还不明显。浙江省多年平均水资源总量为955亿m3，按单位面积计算居全国第4位，水资源量相对较为充沛，时空分布不均是浙江省区域性水资源短缺的主要原因。通过一批水源工程和区域引调水工程建设，浙江省局部缺水地区的水资源保障能力得到提升，水资源短缺问题逐步缓解，区域内用水户通过交易获得水权的需求不足。东苕溪流域虽然水资源相对较少，但仍有一定开发余量，暂时不会出现行业和用水户之间相互挤占水权的局面，水权交易动力不足，难以形成有效的水权市场。建议水权交易市场的建立要选择内生动力强烈的区域。

二是现有法律法规难以支撑丰水地区水权制度改革。宪法及《水法》《物权法》等法律虽然明确了水资源所有权和取水权，但对水资源占有、使用、收益、处置等权利缺乏具体规定。对于农村集体山塘水库水资源使用权，《水法》虽规定“农村集体经济组织的山塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用”，但并没有明确规定山塘水库水权人的具体权利内容。目前东苕溪流域将山塘水库水资源（含水面和水体）的综合开发经营纳入水权予以确权并据此开展水权交易，相关法律依据还不够充分。建议尽快建立和完善相关的水权制度。 ■