河南：区域水量交易的探索与实践

亮点

河南省水利厅主动作为，各级各部门密切配合，试点地区勇于探索，大胆实践，敢于创新，试点工作成效显著。

一是较好地完成了试点方案确定的各项目标任务。水量交易方面，依托南水北调中线工程，完成了3宗区域间水量交易，交易水量3.24亿m3。交易平台建设方面，组建河南省水权收储转让中心。制度建设方面，出台《河南省南水北调取用水结余指标处置管理办法（试行）》等多项水量交易的相关制度办法，健全了水权交易规则。

二是发挥了南水北调工程的综合效益。购买水量的地区可减少对当地水资源的过度开发，退还挤占的生态用水，更好地发挥南水北调工程的社会效益和生态效益。

三是实现了运用市场机制优化配置水资源的作用。在全省用水总量、分水指标已经确定的情况下，不再通过行政手段配置水资源，引导南阳、平顶山将短期内不能利用的水量有偿转让给登封、新密，既有效缓解了区域间水资源供需矛盾，促进了不同区域社会经济协调发展，也充分发挥了市场配置水资源作用。

四是极大增强了群众的节水意识。通过对水权相关政策等的大力宣传，使群众认识水资源的有限性、稀缺性以及价值属性等，树立水资源有偿调配理念，促进形成良好的节水意识、用水方式，为深化水权水市场建设奠定了基础。

河南省地跨长江、淮河、黄河、海河四大流域，全省多年平均水资源总量 403.53 亿 m3，人均不足 400 m3，仅为全国平均的1/5，属于水资源严重短缺的省份。

南水北调中线工程建成通水，相当于增加了河南年均水资源总量的9.3%，在南阳市、邓州市等受水区全部接纳消化分配水量后，通过节水改造，每年约有2亿～3亿m3节余水量。部分地区节余水量的出现，为开展区城间水量交易带来了重大机遇。用水需求较强的郑州市与节余水量较多的南阳市之间，分水口门过水能力满足水量调度条件。新密市正在启动的应急供水工程，与南水北调调蓄水库直接相连。南水北调水量实行统一调度、统一管理，在郑州与南阳、新密与邓州之间，以及中线工程沿线其他地市之间，组织开展区域水量交易已具备必要的工程和技术条件。

一、工作思路和目标任务

1.工作思路

贯彻党的十八大、十八届三中全会关于积极开展水权交易试点的相关精神和“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代水利工作方针，按照“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的要求，以实行最严格水资源管理制度为基础，以南水北调中线工程沿线区域为试点，逐步开展处于不同流域的区域间水量交易，建立健全水量交易规则体系，提高水资源利用效益和效率，保障经济社会可持续发展，为河南乃至全国层面推进水权制度建设提供经验借鉴和示范。

2.工作目标

通过3年努力，力争区域间交易水量3亿～5亿m3；初步构建统一、开放、透明、高效的省级水权交易平台；建立健全水权交易信息系统、交易规则、风险防控机制。

3.主要任务

一是开展区域间水量交易。明确可交易水量，规范水量交易程序为确定交易主体、提出交易申请、开展交易协商、签定交易协议。试点期间，区域间水量交易主要通过南水北调主体工程、配套工程进行履约，并严格交易监管和交易收益使用。二是开展水权交易中心建设。组建河南省水权交易机构，建立水权交易信息系统。三是建立水权交易规则和风险防控机制。制定出台河南省南水北调水量交易暂行办法、河南省水权交易资金管理和使用办法、河南省水权交易规则，探索建立水权交易风险防控机制。

二、主要做法

1.建立初始水权确认机制和严格的用水指标控制机制，倒逼缺水地区通过水权交易满足其用水需求，解决了“谁来买”问题

第一，建立南水北调初始水权确认机制。明确水权归属是水权交易的前提，不同的水权交易有不同的确权需要。跨区域的水量交易，要求对区域取用水总量和权益进行确认。对于开展南水北调水量交易而言，需要先确定各受水区的区域初始水权。考虑受水区各市县通过缴纳南水北调工程建设基金获得的分配水量指标可视为该区域的初始水权，河南省根据《南水北调工程总体规划》，制定了《河南省南水北调中线一期工程水量分配方案》并由省政府印发实施，明确了南水北调受水区各口门分配水量指标，为开展区域间水量交易奠定了基础。

第二，建立严格的南水北调用水指标控制机制。南水北调工程运行后，由于各地用水需求与南水北调分水指标存在差异，一些地区多次要求调整南水北调用水指标，甚至一些不在规划受水区范围的地区也要求使用南水北调用水指标。省水利厅及时会同省南水北调办印发《关于南水北调水量指标使用问题的意见》，明确跨省辖市和直管县（市）使用南水北调中线用水指标的，需通过水权交易的方式取得南水北调用水指标的使用权，南水北调用水指标所有权不变。省辖市内部各县（市、区）之间调整用水指标，可采取无偿调整，也可通过水权交易进行调整，具体调整方式由当地水行政主管部门报省辖市政府确定；本辖区内没有节余用水指标可进行调整的，应通过水权交易方式从其他省辖市、省直管县（市）解决用水指标问题。这就从机制上倒逼缺水地区通过区域水权交易方式满足其用水需求，培育了水权交易“买方”。

2.建立节余水量指标收储转让机制，倒逼有节余指标的地区开展水权交易，解决了“谁来卖”问题

南阳、邓州等一些地区由于现阶段用水需求和南水北调分水指标存在差异，以及配套工程有待完善等原因，在当前和今后一段时期内尚不能完全消化南水北调用水指标。然而，由于担心水权交易会影响将来本地区用水以及交易观念不足等原因，潜在卖方普遍存在“不愿卖”的惜售现象，制约了水权交易的开展，影响了水资源配置的优化。在这种情况下，经省政府同意，由省政府办公厅出台文件，建立了节余水量指标认定与收储机制。其基本思路是：对于各地区暂未能利用的南水北调水量指标，认定为节余指标；在各地区自己对节余指标不处置也不交易的情况下，由省水利厅认定为节余指标并委托省水权收储转让中心予以收储交易。交易后，基本水费按有关规定上缴省南水北调工程管理部门，按比例分摊到形成节余指标的区域。转让节余指标获得的增值部分，则由收储转让单位按照国家和省相关规定管理使用。这样的机制设计，一方面可以倒逼有节余指标的市县开展水权交易，另一方面可以解决节余指标分散、供需不匹配问题，减少买方和多个卖方同时进行谈判的交易成本。

从实践上看，目前这套机制已经开始发挥作用，省水权收储转让中心已经与开封市政府和郑州市高新区管委会签订了意向协议，而原先转让意愿不强的鹤壁、焦作、邓州等地区，2017年已经主动向省水利厅申报其可转让的南水北调节余水量。

3.建立“长期意向”与“短期协议”相结合的水权交易动态调整机制，解决了供需双方利益不同步问题

合理的交易期限是区域水权交易顺利开展的重要条件。在区域水权交易中，买方普遍担忧开展水权交易并配套建设引水工程和水厂后，由于工程投资大，交易期限过短，在经济上不划算，因而希望能获得长期、稳定的交易水量；而卖方则担心水量交易期限过长会影响本地区经济社会发展用水。

为了满足供求双方对于交易的不同诉求，河南省在南水北调水权交易中，普遍采取“长期意向”与“短期协议”相结合，较好地解决了供需双方利益不同步问题。以平顶山市和新密市的交易为例，二者就通过签订《交易意向书》的形式，约定保障新密市在20年内每年不超过2 200万m3的用水需求；同时每3年签订一次《水量交易协议》，协商确定协议期限内交易双方的水量交易数量和价格。可以认为，“长期意向”和“短期协议”相结合，形成了区域间水量交易动态调整机制，保障了水量交易的稳定性和灵活性，维护了交易双方的核心利益。

4.建立水权交易价格形成机制，解决了水权交易定价问题

围绕交易价格这一水权交易的核心要素，省水利厅出台了《关于南水北调水量交易价格的指导意见》，会同省南水北调办出台了《关于规范南水北调水量交易综合水费缴纳渠道的通知》，用以指导交易双方协商定价，从而建立了南水北调水量交易价格的形成机制。从目前的进展看，该价格机制较好地解决水权交易定价问题，得到了各方的认可，保障了水权交易的顺利推进。

一是建立政府建议价与市场协议价相结合的定价机制。试点初期，平顶山市和新密市对交易价格反复协商，新密市担心交易价格过高，而平顶山市则担心交易价格过低。在这种情况下，省水利厅及时通过发布指导意见的形式，提出了建议参考价，为双方顺利达成意向协议奠定了重要基础。后来的几宗交易也均以该建议参考价为基础进行协商，保障了交易的顺利推进。

二是建立水权交易价格与南水北调综合水价联动机制，确保水权交易与南水北调工程运行的有效衔接。在水权交易价格构成上，鉴于南水北调工程运行试行两部制水价（基本水价+计量水价）的实际情况，将综合水价（含基本水价和计量水价）作为水权交易价格的重要构成，基本水价和计量水价按照国家和省发改委明确的标准执行。其中，基本水费按照转让方所在地基本水价标准，仍由转让方缴纳；计量水费按照受让方取水口门所在地计量水价标准，由受让方缴纳。交易期内，国家对水量交易涉及的基本水价、计量水价缴纳有明确规定的，按照国家规定缴纳。

三是建立交易收益与水源工程水价的比照机制和动态调整机制，保障了转让方的合理收益。交易收益是南水北调水权交易价格构成的另一重要内容。在交易初期，交易收益参考价如何确定成为各方共同关注的焦点。对此，借鉴成本法的价格计算方法，省水利厅建议在水权试点期间，以水源地同类水源的水价或受让方所在地同类水源水价为参考，最高不宜超过国家发展改革委明确的南水北调中线一期主体工程的水源工程综合水价 （即0.13元/m3）。今后随着经济社会发展水平的提高和水资源价值的进一步凸显，交易双方可以在该价格基础上进行动态调整。

三、任务完成情况

一是完成了南水北调用水指标交易量目标。经过3年试点期内的工作推进，河南省目前已正式签订协议完成了南阳市分别与新郑市和登封市、平顶山市与新密市的区域间3笔南水北调水量交易，区域间交易水量3.24亿m3，还达成了每年2.37亿m3交易水量的意向；二是建设了省级水权交易平台。由省水利投资集团有限公司注资组建了省水权收储转让中心有限公司，搭建起了省级水权交易平台；三是基本建立了水权交易信息系统、交易规则、风险防控机制。依托中国水权交易所建立了水权交易信息系统，但省级水权交易信息系统尚未建立。出台了《河南省南水北调水量交易管理办法 （试行）》（豫水政资〔2015〕6 号）、《河南省南水北调水量交易风险防控指导意见》（豫水政资〔2016〕99 号）等管理办法，初步建立了水权交易规则和风险防控机制。

四、主要经验

河南省通过3年多的水权试点工作，围绕区域水量交易，探索了如何培育水市场、怎样开展交易，解决了交易的难点问题，探索出了一套切合实际、行之有效、可复制可推广的经验和做法，可为全国水权工作提供经验借鉴。

1.通过试点实践回答了如何培育水市场的问题

水市场培育的关键是如何激活水权交易的买方与卖方。河南将南水北调水量分解落实到了各有关市县，建立了南水北调用水指标调配机制，明确跨区域间南水北调用水指标的调剂，不再通过行政配置解决，需新增用水的必须通过水权交易的方式解决，这就从机制上倒逼有用水需求的地区通过市场购买水权，从而培育了水权交易的“买方”。河南探索建立了节余水量指标认定与收储机制，对受水区暂未利用的南水北调水量认定为节余指标，节余指标可进行处置和交易，但对不处置也不交易的，由水权收储中心统一收储后进行交易，卖方市场也由此得到培育。技术评估也表明，南水北调受水区市县正积极参与水权交易，水市场已初步建立。

2.通过试点实践回答了怎样实施区域水量交易的问题

实施区域水量交易主要包括以下环节：一是明确区域取用水权益。将用水总量控制指标和南水北调水量分配指标分解到各市县，建立省市县三级用水总量控制指标体系。二是确定交易主体和交易水量。县级以上地方人民政府或政府委托水行政主管部门等单位作为交易的主体；通过摸底调查和科学测算，将当年未使用并在下一个水量调度年内仍不具备使用条件的作为可交易水量。三是搭建收储交易平台。收储中心将闲置分散的指标集中收储，再投放市场，减少买卖双方的交易成本；通过平台进行水量交易，确保交易的公开公平公正。四是规范交易程序。每一宗交易严格按照申请、协商、协议签订、履约等程序规范进行。五是严格交易监管。水行政主管部门对交易的工程条件、指标结余量、水资源配置情况、水资源管理情况等进行了审核和监管，强化市场准入，弥补市场失灵，维护水市场良好秩序。

3.通过试点实践探索解决了区域水量交易的难点问题

一是探索形成“长期意向”与“短期协议”相结合的交易方式，解决交易双方交易期限诉求不一致的问题。在区域水量交易中，买方希望获得长期稳定的水量，卖方考虑经济社会发展，只愿在短期内转让闲置水量指标。河南在试点过程中，采取“长期意向”与“短期协议”相结合的交易方式，较好地解决了供需双方交易期限诉求不一致的问题。二是探索建立政府建议价与市场协议价相结合的定价机制，解决交易定价问题。河南将南水北调工程综合水价（基本水价和计量水价）明确为交易参考价，交易双方通过协商，适当增加一定收益费用作为对转让方的补偿，以此确定水权交易价格。收益费用比照水源地同类水源水价或受让方同类水源水价确定，动态调整，保障了各方利益。三是探索建立了水权交易风险防控机制，避免交易履约过程中的纠纷。对枯水年无法转让约定水量、转让区未完成地下水压采任务或最严格水资源管理制度考核要求、工程毁损或突发环境事件导致无法进行交易等风险，河南探索建立了风险防控机制，水利部门加强水量交易的监督指导和联合调度，转让合同中明确各方责任及应急处置措施，确保水量交易的顺利开展。四是出台了一系列水权交易制度，建立了交易规则体系。针对水权交易过程中的关键环节与问题，从明确区域用水权益、节余指标处置、收储转让、交易价格、水权交易风险防控方面分别制定出台了相应的管理办法与指导意见，为区域水量交易提供制度保障。 ■