宁夏：水资源使用权确权改革与实践

亮点

宁夏回族自治区党委区政府高位推动水权试点工作，自治区水利厅主动作为，各有关部门密切配合，各市县勇于探索，大胆实践，探索出了一套切合实际、行之有效、可复制可推广的经验和做法。

一是较好地完成了试点方案确定的各项目标任务。在确权方面，在引黄灌区和扬黄灌区明确了乡镇、农民用水协会和用水大户的水资源使用权；通过发放取水许可证对使用黄河水的企业确认了取水权。在交易方面，成立了水权收储交易中心，开展了农业与工业间、农业用水户间等多种类型的水权交易。在制度建设方面，出台了《宁夏回族自治区水资源管理条例》，明确了水资源使用权确权、交易及用途管制的相关要求。

二是极大地促进了水资源精细化和动态化管理。宁夏将宏观的用水总量控制指标分解到具体取用水户，实现了用水总量控制制度的落地。加强水资源监控能力建设，实现了对取水、用水的严格管理，动态监控，实时调度，水资源管理科学化、精细化水平日益提高。

三是实现了水资源节约保护与经济社会快速发展的共赢。通过水权改革，辅之以节水工程建设，宁夏用水效率明显得到提升。与试点前的2013年相比，2016年全自治区农田灌溉水有效利用系数由 0.464提高到 0.511，万元GDP用水量下降28.7%，万元工业增加值用水量下降29.8%。

宁夏回族自治区地处西北内陆干旱半干旱地区，降水稀少，当地水资源匮乏，经济社会发展主要依靠过境黄河水。20世纪90年代以来，黄河上游来水持续偏枯，水资源供需矛盾突出。随着工业化、城镇化进程的加快以及人民生活水平的提高，生活、生产和生态用水需求不断增加，水资源短缺形势将更加严峻。有效解决发展需求与水资源约束之间的矛盾，是宁夏实现全面协调可持续发展必须解决的首要问题。2014年6月，水利部将宁夏列为全国7个水权试点之一，重点探索水资源使用权确权工作。经过3年的探索和实践，宁夏较好地完成了试点目标和任务。

一、工作思路和目标任务

1.工作思路

贯彻党的十八大、十八届三中全会精神和习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代水利工作方针，立足自治区区情水情，落实最严格水资源管理制度，按照总量控制和定额管理相结合、与取水许可相衔接、探索采取多种形式确权登记、坚持市县（区）主导分步实施的原则，以农业和工业水资源使用权确权登记为重点，利用3年时间，完成自治区水资源使用权确权登记工作，建立水资源使用权确权登记制度，完善水权分配制度，为全国水权制度建设提供经验和示范。

2.工作目标

完成农业、工业水资源使用权确权登记工作，建立水资源确权登记数据库，在已列入立法计划的《宁夏水资源管理条例》中纳入确权登记内容，并出台专门的确权登记政策文件。在此基础上，可进一步探索开展多种形式的水权交易流转。

3.主要任务

重点围绕以下五个方面开展探索实践：一是在水资源使用权确权登记方面，重点探索确权的主体、对象、条件、程序、确权登记的形式等方式方法；二是在水权交易流转方面，重点探索多种形式的水权交易流转方式和水权交易平台建设；三是在运行机制方面，重点探索水权交易流转的内在动力机制、定价机制、政府作用和市场作用的耦合机制等；四是在监督管理方面，重点探索确权登记与水权交易流转对第三方和生态的影响评价方法、风险防控措施、交易用途监管等政府监管的内容与方式方法；五是在制度建设方面，试点地区要将水权相关内容纳入有关地方性法规，或者出台专门的管理办法，明确确权登记、水权交易的规则与程序等。

二、主要做法

1.坚持高位推动，突出主体责任

2015年，宁夏回族自治区党委、区政府印发的《关于深化改革保障水安全的意见》（宁党办〔2015〕3 号）明确要求开展水资源使用权确权，以自治区配置到各县（市、区）的取水总量、初始水权为依据，建立区、县、乡三级水资源使用权配置体系。明确各市、县（区）人民政府的主体责任和相关部门的工作职责，明确各项目标任务的时间节点。

2.加强监督检查，强化责任考核

宁夏回族自治区党委、区政府把水资源使用权确权和水权交易分别列为2016年农业农村工作要点、自治区政府68项重点改革任务事项以及自治区政府2015年、2016年重要经济社会发展指标、重大项目、重大节会和主要改革创新任务 “三重一改”工作，定期进行督办检查。《自治区人民政府办公厅关于开展2016年度实行最严格水资源管理制度和节水型社会建设考核工作的通知》（宁政办发〔2017〕39 号）将各市、县（区）水资源使用权确权工作和水权交易试点完成情况纳入考核内容，赋予总分5分的考核额度，并组织进行严格考核，推动了试点工作顺利完成。

3.召开专题会议部署，逐级细化工作方案

组织召开全自治区水资源使用权确权工作会议，安排部署水资源使用权确权工作，明确各市、县（区）人民政府的主体责任和相关部门的工作职责，明确各项目标任务的时间节点。由于宁夏自然条件复杂，灌区类型较多、差异较大，根据水利部和自治区政府批复的试点方案，结合各地实际，指导各地因地制宜制定具体实施方案，加强技术培训和监督指导，组织编制了水资源使用权确权工作技术细则，组织对各市、县（区）确权方案和工作进展情况等进行了多次现场督查和复核，现场解决相关问题。

4.全面开展摸底调查，明确关键环节和对象

（1）明确确权的关键环节

①确权范围。在充分考虑宁夏各行业用水现状的基础上，按照“留足生活用水、合理预留生态用水、统筹生产用水”的原则，试点期间，对使用黄河水的工业和农业进行确权，确权区域为引黄自流灌区和扬黄灌区。

②确权口径。由于宁夏引黄灌区是全国唯一一个有灌有排的特殊型灌区，引用水统计一直有取用水和耗用水两种口径。初始水权分配也有两种口径，其一为国家最严格水资源管理制度中分配给宁夏2015年、2020年用水总量控制指标73.0亿m3和73.27亿m3；其二为国务院“黄河八七分水方案”分配宁夏的40亿m3耗用黄河水指标。为了确保确权指标能计量、能监控，本次按照国家最严格水资源管理制度分配的取用水量指标进行确权登记。

③确权总量。国家最严格水资源管理制度分配宁夏2015年取水总量73.0亿 m3，其中黄河水 64.94亿m3，当地地表水1.14亿m3、地下水6.47亿m3、非常规水0.45亿m3。由于宁夏农业用黄河水均由美利渠、跃进渠、唐徕渠、惠农渠、汉延渠、西干渠、东干渠、河东总干渠等干渠直接从黄河取水，通过长距离输水至沿途各市县进行灌溉，渠道均为土渠，在输水过程中损失了部分水量。为有效计量和反映各市县用水实际情况，自治区在市县水权分配中，扣除了渠道的沿途输水损失。经扣除损失后，各市县共分配用水总量63.47亿m3，其中分配黄河水量55.41亿m3。

④确权年限。根据《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号），取水许可证有效期限一般为5年，最长不超过10年。宁夏对直接从黄河取水的各大干渠均实施了取水许可管理，由水利部黄河水利委员会予以管理和发放取水许可证，取水许可证也是满5年予以延续和换发。国家最严格水资源管理制度分配给宁夏的“三条红线”控制指标也是以5年为节点。因此，本次确权登记的年限最长不超过5年，且起止时限要与取水许可相一致。

⑤确权方法。一是明确确权的优先次序。按照各行业用水优先次序，优先预留生活用水指标，其次进行工业用水确权，最后统筹农业和生态用水情况，在合理预留生态用水的前提下，进行农业用水确权。二是工业。宁夏以黄河水为水源的工业主要集中在黄河干流，有宁东能源化工基地、太阳山工业园区、固原盐化工园区、石嘴山经济技术开发区、中卫工业园区等，也有中宁电厂、大坝电厂、灵武电厂、石嘴山电厂等具体企业。工业确权按照四类情况分别进行，第一类为已取得取水许可证的工业企业，直接以取水许可量为准；第二类为已批复水资源论证同时通过水权交易获得水权指标的工业企业，以水权交易量为准进行确权；第三类为已批复水资源论证，但没有通过水权交易获得水权指标的工业企业，本次按照水资源论证批复水量进行预留，待完成水权交易后进行确权；第四类为未履行水资源管理相关手续的企业，可根据生产规模和用水实际预留用水指标，但不进行确权。三是农业。按照不同的灌溉条件采用不同的方式进行确权。引黄自流灌区在收集统计近5年各直开口实际用水量的基础上，结合近年种植结构、用水定额等进行平衡确定；扬水灌区在收集统计近5年各直开口实际用水量的基础上，采用定额法，并结合近年用水实际进行确定。四是生态。宁夏利用黄河水进行补水的湖泊湿地主要有鸣翠湖、阅海、沙湖、星海湖等，结合近年实际和用水总体情况，对必须进行黄河补水的湖泊湿地的生态水量予以预留，但不进行确权。

（2）确权对象确定

①农业确权对象。水利部试点要求水资源使用权确权登记对象以乡镇为主。根据宁夏实际，灌区农业各干渠及直开口计量设施完善，能够实现管得住、管得好的目标，满足确权登记的要求，因此本次确权到乡镇，有条件的确权到农民用水者协会和用水大户，同时明确各直开口的确权水量。

②工业确权对象。工业确权结合取水许可管理，确权到企业和工业园区。

5.加大资金投入力度，提高水资源监控能力

2015年以来，宁夏以国家水资源监控能力建设、农业水价综合改革和高效节水现代化生态灌区建设为重点，累计投入2.44亿元 （中央投资1.94亿元，地方配套0.5亿元），有效保障了试点各项工作的开展。已全面完成国家水资源监控能力建设一期项目，颁证许可水量在线监测率达到97%，其中水利部黄河水利委员会发证水量监控比例达到100%，宁夏发证监控比例为66%，2017年年底前将完成二期项目建设。一、二期项目建成后，监测比例可提高到98%，宁夏发证取水监控比例提高到75%。石嘴山、银川和中卫3市自建的规模以下的取用水户也实现了在线监测，基本实现了自治区和地市级水资源监控管理精细化。

6.加大宣传力度，营造浓厚氛围

自治区和各市、县（区）通过各种形式，深入宣传水权确权登记工作方针政策，营造良好工作氛围，得到社会各界和群众的广泛支持。中宁县政府印制了大幅通告张贴到每个行政村；在县电视台开辟《中宁水利》宣传专栏，随时宣传报道水权试点进展情况；制作印制有水权确权宣传资料的中性笔2万支、纸杯9万个赠送各成员单位等。红寺堡区利用当地电视台滚动播放水权确权公告，通过悬挂横幅、发放宣传资料等多种形式进行宣传，发放《致广大农民朋友的一封信》6 000余份，5个乡镇将水权确权登记工作精神传达到每户村民。

三、任务完成情况

（1）完成农业水权确权

农业水权确权涉及全自治区5市18个县（区）和宁夏农垦集团，涵盖了灌区农业直开口4 293个，确权水量为45.64亿m3。颁发水资源使用权证对象主要为乡镇、部分农民用水者协会和用水大户，共发证353本，其中乡镇103本，农民用水者协会132本，用水户118本。

（2）完成工业水权确权

工业水权确权涉及5个县 （区）和宁东能源化工基地的60家工业企业，确权水量为1.27亿m3，以已发的取水许可证为依据进行确权。

（3）建立水权确权数据库

完成水资源使用权确权数据库和水权交易平台建设，确权成果以统计图、列表、地图分布的形式展现。水权交易模块包括交易水量、挂牌编号、挂牌方、买卖方向、所在地区、挂牌价格和挂牌时间、成交水量、项目编号、买方、卖方、成交价格、成交日期和成交类型等。

（4）完善制度体系建设

一是颁布了《宁夏水资源管理条例》。2016年10月自治区人大颁布了《宁夏水资源管理条例》，明确水资源确权、用途管制和水权交易等条款，为加强水资源管理和深化水权水市场改革提供了法律支撑。二是印发了《宁夏水资源使用权管制办法 （试行）》《宁夏水权交易实施方案》《宁夏水权收储管理暂行办法》《宁夏水权交易管理暂行办法》。

（5）探索开展水权交易

一是印发《自治区水利厅关于开展水权交易试点工作指导意见的函》，指导全自治区水权交易试点工作。二是组建了水权收储交易中心，落实了工作人员，制定了水权收储、交易工作流程等，基本建立了水权交易平台。三是开展水权交易试点工作，探索行业间、用水户间等多种形式的水权交易流转方式。组织指导完成红寺堡区、贺兰县、中宁县水权交易试点实施方案，探索开展水权交易工作，取得了明显成效。

四、主要经验

宁夏通过3年多的水权试点工作，回答了为什么确权、怎么确权的问题，探索出了一套切合实际、行之有效、可复制可推广的经验和做法。

1.通过试点实践回答了为什么确权的问题

通过水权确权，将全自治区用水总量控制指标落实到各行业、各地块，推动落实以水定产、以水定城。通过水权确权，为促进水权交易、充分发挥市场配置水资源作用打下了坚实的基础。更重要的是通过水权确权，打破了“大锅水”，使水资源从以前单一的公共资源属性，转变为同时具有了个人权益属性，提高了用水户关心水、珍惜水、节约水的意识，充分调动了全社会节约保护水资源的主动性和积极性。技术评估结果表明，试点实施以来各级政府、水管单位、农民用水户协会和群众的节水意识明显增强。

2.通过试点实践回答了怎么确权的问题

总体上看，水权确权主要包括四个步骤：一是明确区域取用水权益，将国家确定的全自治区用水总量控制指标和黄河水量分配指标分解到各市县，建立省、市、县三级用水总量控制指标体系；二是在总量控制的框架下，制定水资源行业配置方案，明确生活、农业、工业、人工生态环境补水等用水份额，以此作为确权水量的边界约束条件；三是在留足生活用水、人工生态环境补水的前提下，将农业用水指标细化到各灌区和各支斗渠，明确到各乡镇、农民用水者协会、农户等，将工业用水指标细化明确到各工业企业；四是在水量平衡、复核的基础上，通过发放水权证确认农业用水水权，通过发放取水许可证确认工业用水水权。

3.通过试点实践明确了确权需要注意的关键问题

一是充分体现水资源用途管制要求。要确保群众基本生活用水，优先保障生态基本需水和粮食生产合理需水，优化配置生产经营用水，有效发挥水资源的多种功能。二是必须以制度建设为保障。《宁夏水资源管理条例》明确规定县级以上人民政府对水权进行确权登记，水权可以进行转让或者交易，实行水资源用途管制制度等，这既为试点工作提供了法律支撑，也为今后巩固并扩大改革成果提供了重要保障。三是必须以监控计量为基础。在确权的过程中同步健全取用水计量设施，这是确保水权确权和交易可计量可监管的基础。 ■