我国水权交易的探索与实践

石玉波，张 彬

（中国水权交易所，100053，北京）

水权交易是通过政府与市场两手发力，促进水资源节约保护、优化配置的重要途径。为应对和解决水资源供需矛盾，我国的水资源管理理念不断创新，以往单一的行政化管理手段也逐渐发生改变。从2000年起，我国一些地区相继开始了对水权交易的实践探索。党的十八届三中全会明确提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。党中央、国务院对推进水权交易制度作出系列重要部署。水利部认真贯彻落实中央改革部署，开展了水权交易试点，制定了水权交易制度，搭建了水权交易平台，推动水权交易实践不断深入，取得明显成效，水权交易正迎来重要的发展机遇期。

一、我国水权交易的发展历程

1.探索实践阶段

我国水权交易实践始于2000年东阳—义乌的区域水权交易，义乌市一次性出资2亿元购买东阳横锦水库每年5 000万m3的使用权。随后，甘肃、内蒙古、宁夏、福建等地也相继开展了不同形式的水权交易，引起了社会的广泛关注。甘肃省张掖市选择临泽县梨园河灌区和民乐县洪水河灌区试行水票交易制度，灌区农户在用水计划内通过购买水票获取用水量，节余水量通过水票形式进行交易。内蒙古、宁夏两个自治区自2003年起，开展了农业与工业行业间的水权交易，通过实施引黄灌区节水工程建设，将农业节约水量转让给工业项目作为新增取水指标。

2.水权试点阶段

2014年，习近平总书记就保障国家水安全发表重要讲话，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代水利工作方针，并专门强调“要推动建立水权制度，明确水权归属，培育水权交易市场”。为贯彻落实党中央决策部署，2014年6月，水利部印发《关于开展水权试点工作的通知》(水资源〔2014〕222 号)文件，明确在宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃、广东7个省（自治区）开展不同类型的水权试点工作，试点省（自治区）按照试点方案，大胆探索、努力实践，试点工作取得了重要进展。宁夏开展了工业、农业取用水户水权确权，向乡镇、农民用水者协会和用水大户发放农业水权证353本，确权水量为45.64亿m3，覆盖了4 293个灌区农业直开口；内蒙古鄂尔多斯市和巴彦淖尔市开展了跨盟市水权交易，巴彦淖尔市将农业灌区节约的水资源有偿转让给鄂尔多斯市的工业企业1.2亿m3。河南依托南水北调工程，组织平顶山与新密、南阳与新郑、南阳与登封开展了水量交易，交易水量3.24亿m3；广东以省政府规章形式出台了水权交易管理办法。

3.加速推进阶段

在全国水权试点的带动下，我国水权交易实践加快推进。一是出台了水权交易制度。水利部2016年4月印发了 《水权交易管理暂行办法》（水政法〔2016〕156 号），填补了我国水权交易的制度空白，规范了水权交易类型，对可交易水权的范围、交易主体和期限等作出了具体的规定。二是搭建了水权交易平台。2015年11月，清理整顿各类交易场所部际联席会议核准设立水权交易机构并同意使用“交易所”名称。2016年2月，国务院正式同意水权交易所冠名“中国”字样。2016年6月28日，中国水权交易所正式开业运营。三是各地加快推进水权确权和水权交易。河北省结合地下水超采综合治理试点工作，将水权确权到农户，试点区115个县完成农业水权证发放，核发水权证1 033万份，涉及水量73亿m3；新疆昌吉回族自治州以不低于3倍的水价回购农户节余水量，再向市场配置，2016年向工业、城市转让水权3 424万m3。山东将水资源确权和交易纳入了水资源管理条例。

二、国家水权交易平台的工作进展及成效

中国水权交易所自成立以来，聚焦主营业务，扎实推进水权交易的各项工作，作为国家级水权交易平台发挥了示范引领作用，反映了我国水权交易实践的最新进展。

1.打造国家级水权交易平台

一是依据《水权交易管理暂行办法》，制定了《水权交易规则》等10项交易制度，经北京市金融局审查通过后在水交所网站正式发布实施。二是利用云计算、移动互联网等现代信息技术，针对区域水权交易、取水权交易、灌溉用水户水权交易3种交易类型，适应公开交易、协议转让两种交易方式，自主开发了基于云平台的水权交易系统，包括公开交易、协议转让、手机APP三套交易流程，实现了公开挂牌、单向竞价、在线结算、成交公示等交易功能，经中国软件评测中心测评和北京市金融局审查通过，正式上线运行。三是通过一体化运维和云服务，为内蒙古水权中心、甘肃疏勒河管理局搭建虚拟交易平台，实现与省级平台的互联互通、信息共享。

2.依法规范运营

一是切实遵守水法和《关于清理整顿各类交易所切实防范金融风险的决定》等政策法规，强化自律监管，自觉接受水利部行业监管、北京市证监局和金融工作局市场监管，按时报送水权交易月报和季报信息。二是严格按照金融局审定的 《水权交易规则》等10项交易制度，规范场内水权交易行为，并在交易实践中不断完善。证监会北京监管局、北京市清理整顿工作小组按照国务院清理整顿各类交易场所部际联席会议办公室的统一部署，通过现场检查和“回头看”，认为水交所规则清晰、系统完备、运营规范。

3.开拓水权交易市场

一是制定实施 《中国水权交易所会员体系构建规划（2016—2020）》，依托多层次会员体系，初步形成业务信息网络，及时收集掌握全国水权供需及交易信息。二是以试点省（自治区）为重点，全面跟踪潜在交易信息，分为“潜力、意向、撮合、签约、后期维护”等5种类型，建立水权交易滚动项目库。三是承担水权交易相关项目，包括水权改革顶层设计、交易方案编制、业务培训等，以技术咨询为切入点，服务改革任务，跟踪推动潜在水权交易。

4.扩大水权交易规模

中国水权交易所开业以来，共促成89单交易，交易水量27.74亿m3，交易金额16.85亿元，覆盖区域水权交易、取水权交易、灌溉用水户水权交易3种交易类型。其中区域水权交易7单，交易水量4.76亿m3，主要包括永定河流域上下游山西、河北与北京之间的水量交易，和南水北调中线工程受水区平顶山—新密、南阳—新郑、南阳—登封之间开展的水权交易。取水权交易以取水许可制度为基础，是目前水权交易中最活跃的形式，交易共计69单，交易水量22.88亿m3，占总交易水量的 82.5%，主要集中在内蒙古黄河流域，即由河套灌区节约的水资源与内蒙古水权收储转让中心收储的闲置水指标有偿转让给鄂尔多斯、乌海、阿拉善盟等地的工业企业。此外在山西运城槐泉灌区、宁夏中宁舟塔乡灌域也开展了节余农业水权向工业企业的有偿转让。灌溉用水户水权交易13单，交易水量956.4万m3，包括宁夏惠农渠灌域农民用水者协会间水权交易、新疆呼图壁县村集体间水权交易，以及成安县开展的对农户节余水权的政府回购。

5.工作成效

中国水权交易所通过近期的探索与实践，取得了一些成效。一是建立了水权交易规则体系，为规范水权交易行为提供了标准和依据。二是开发的水权交易系统为扩大水权交易规模、降低交易成本提供了技术支撑。三是平台成交的水权交易发挥了市场机制优化配置水资源的示范作用，提升了基层水行政主管部门对通过市场机制参与水资源管理的认识，树立了水资源有偿调配的理念，为全面推广水权交易提供了借鉴、积累了经验。四是实现多方共赢，如山西运城的取水权交易，位于地下水超采区并以地下水为水源的中设华晋铸造公司通过购买槐泉灌区水权，不仅解决了企业新增用水需求，供水结构也由原来的地下水转变为地表水，减少了地下水的开采，节省了水资源费和自备井运行维护费，降低了运行成本，灌区也增加了稳定的工业供水收入，实现了企业、灌区、生态的三赢。

三、进一步推进水权交易工作的思路

中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度。党的十九大报告强调发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，要求建立包括水流在内的自然资源资产管理体制，强调国有自然资源资产实现有偿使用，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励，要素自由流动。这要求我们进一步推进水权交易工作向前迈进：

一是服务国家节水行动。坚持节水优先，通过多种形式的水权交易激活水资源市场价值，激发节水内生动力，用市场化手段促进各地区、各行业以节水和挖潜为先导，利用节约的水资源满足社会经济增长新增用水需求，引导水资源流向高效益、高效率的领域。

二是支撑最严格水资源管理制度的落实。在用水总量控制指标逐级分解完成的情况下，严格总量控制，运用水权交易市场手段，一方面树立水资源有偿使用理念，促进各地区、各行业做好水资源节约、保护和挖潜工作；另一方面以水定需，盘活水资源存量，优化水资源配置。

三是推进水权交易业务。在华北地下水超采治理中，推广河北成安政府回购农业用水户节余水权模式，引导农业用水户主动改变用水方式，节约灌溉用水，平衡生产与生态。结合农业水价综合改革，在大中型灌区开展灌区节水水权交易，为提高农业水价腾出空间。以南水北调工程沿线、永定河流域、黄河上中游为重点，进一步扩大交易规模。

四是完善平台顶层设计。借鉴其他权益类交易平台经验，结合当前水利改革要求，制定水权交易平台发展规划，完善水权交易规则，优化水权交易系统，健全水权交易监管体系、技术体系、会员体系和价格形成机制，建成交易主体明确、体系完善、制度规范、系统安全的水权交易平台。

五是优化平台交易系统。利用物联网、互联网、云计算、大数据等信息技术，提供一体化的云计算集约化水权交易平台，逐步实现与国家水资源监控系统、取水许可台账系统以及地方水权登记系统等水资源管理信息系统的互联互通，保障水权交易与交易后的取水和水量调度。

六是创新平台交易产品。继续探索新的水权交易模式。结合流域水生态补偿，探索在南方丰水地区开展生态补偿型水权交易，以及研究开展“PPP节水+水权交易”、“合同节水+水权交易”、城市公共供水管网范围内用水指标交易；依托各地水权交易实践，探索水权抵押、质押等，创新投融资模式。 ■