图书馆立法研究过程中图书馆人的精神历程

梁灿兴

（广西财经学院图书馆 南宁 530003）

经过十余年的筹备，《中华人民共和国公共图书馆法》[1]（以下简称《公共图书馆法》）终于在2017年11月4日颁布，并于2018年1月1日施行。这是中国内地第一部针对图书馆的专门法律。回顾图书馆人展开图书馆立法研究的历程，可见图书馆人对图书馆立法问题认识的峰回路转，尤其是对“为谁立法”的认识，更是有一个独特的精神历程，从侧面反映了改革开放近40年来图书馆界的精神变化。

1 为图书馆人的图书馆的立法研究

尽管直到2017年才通过了第一部针对图书馆的立法，但是，在图书馆学研究中，对图书馆立法发出呼吁是相当早的。在改革开放之初的1980年，《中国图书馆学报》的前身《中国图书馆学通讯》在当年的第1期上，刊登了李克西的文章《六律正五音 规矩成方圆——试谈也要用立法来保证我国图书馆事业的发展》[2]，此文被视为国内图书馆立法讨论之滥觞。在此后几年中，形成了一个研究图书馆立法的小高潮。特别是1982年底在南宁市举行的“图书馆法”专题学术讨论会，与会86名代表来自23个省、市、自治区，共收到论（译）文119篇，55篇作为会议交流，21篇书面交流[3]，会后还编辑出版了我国第一本图书馆法的论文集《图书馆法论文选编》。这些论文基本上反映了1980年代国内图书馆立法研究的概貌，苏颖怡在1990年代末的《我国图书馆法制建设研究述评——80年代至今》一文中感慨：“1981年与1998年写的论文 , 研究的内容与结论相差并不大”[4]。

1980年至1998年，国内图书馆法制研究的论文22%为译文或者是对国外立法的研究，78%为对国内的研究[4]。对我国“为什么要制定图书馆法？”和“为谁制定图书馆法？”的问题，基本看法是：①贯彻执行党和囯家图书馆政策的需要；②建设高度物质文明和精神文明的需要；③发展我囯图书馆事业的需要；④规范图书馆工作本身和我国图书馆事业特点的需要；⑤我国图书馆实现现代化的需要[3]。

法律的目标是调整人与人之间的关系，最终反映的是人与人之间的利益诉求。图书馆法作为一部部门法，调整的关系包括图书馆与读者、与政府和其他社会机构的关系。此外，与这些主体已有的相关成文法律的关系，也是图书馆立法实践中需要考虑的。但这些在1980年到1990年代末的论文所反映出来的利益诉求中，只有政府和图书馆两者，而在前述的五点中，前两点具有典型的“务虚”特征，后三点才是能落实到数据和事实上的要求。在这后三点中，图书馆的利益诉求无疑是主角。

事实上，这一时期的图书馆立法研究确实也把制定图书馆法当作解决图书馆各种困难的“灵丹妙药”，把图书馆法的作用提升到一个近乎神圣的高度，诸如“事业的根本保证”“直接影响生存和发展” 的说法相当普遍[4]。特别是1980年代后期，由于市场经济发展初期的社会失衡，图书馆的处境普遍比较艰难，制定图书馆法更是被作为“救命稻草”。因此，这个阶段的图书馆立法研究，实际上是为图书馆人呼吁的。

2 为读者的图书馆的立法研究

图书馆收藏的是图书（文献），图书需仰仗读者的阅读才能发挥其作用。读者与图书馆构成了图书馆活动领域中最主要的关系。在此关系中，各个主体的权利和义务应该是图书馆法调整的主要内容之一。

对于读者研究的重要性，图书馆立法研究共同体是有先知先觉的。1982年初，在湛江市举行的广东省图书馆学会“图书馆立法讨论会”上, 广州医学院图书馆的刘国勋在会上的发言 : 图书馆立法最根本的一条原则 , 就是要充分反映读者的要求 , 保证读者利用图书馆的权利。现代图书馆,其真正的主人是读者,一切为读者应该是图书馆的宗旨和目的,只能把为读者服务的优劣作为衡量一个图书馆工作水平的标尺,离开为读者服务这个前提,图书馆的存在就失去了意义。因此,在考虑图书馆立法问题时,应该把为读者服务作为我们的出发点[5]。

然而，类似于读者权利的概念，直到12年之后的1994年，才由管英在《从大读者观念谈读者权益》[6]一文中提出，2002年 《 普通高等学校图书馆规程（修订）》颁布之后 ,相关研究才渐入高潮。此时，图书馆法的立法进程已经在上一年由文化部正式启动[7]，距离刘国勋提出图书馆立法要重视读者研究已经20年。

有关读者权利的研究，可以分为读者权利的概念与内容、读者权利的现状与维护、读者权利与法律、读者的隐私权、读者权利与图书馆服务、读者权利与图书馆制度、国内外的比较研究以及无法归类的其他研究等类别[7]。其中，读者权利与法律、读者的隐私权、读者权利与图书馆服务、读者权利与图书馆制度等方面均与图书馆立法研究有关。

读者权利被认为包括应然权利、法定权利和实然权利三种。这些研究成果有一部分已反映到《公共图书馆法》当中。应然权利指权利主体应当享有的权利，是一种道德权利，主要包括平等权、求知权、免费使用权、无差别享有权、参与权等[8-9]。在《公共图书馆法》中，平等权在第三十三条中规定：“公共图书馆应当按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务。”求知权在第一条中如此表述：“ 为了促进公共图书馆事业发展，发挥公共图书馆功能，保障公民基本文化权益，提高公民科学文化素质和社会文明程度，传承人类文明，坚定文化自信，制定本法。”免费使用权则在第二条中有：“本法所称公共图书馆，是指向社会公众免费开放，收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务，开展社会教育的公共文化设施。”有关无差别享用权的规定见第三十四条,要求公共图书馆对儿童、老年人、残疾人等特殊人群提供均等的利用条件：“ 政府设立的公共图书馆应当设置少年儿童阅览区域，……有条件的地区可以单独设立少年儿童图书馆。政府设立的公共图书馆应当考虑老年人、残疾人等群体的特点，积极创造条件，提供适合其需要的文献信息、无障碍设施设备和服务等”。参与权见“第二十三条 国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理。”

法定权利指法律意义上的权利或有法律依据的权利，主要包括读者隐私权、信息公开与知情权、批评建议权等[8-9]。隐私权在第四十三条：“公共图书馆应当妥善保护读者的个人信息、借阅信息以及其他可能涉及读者隐私的信息，不得出售或者以其他方式非法向他人提供。”有关信息公开与知情权、批评建议权的规定包括：“第三十八条 公共图书馆应当通过其网站或者其他方式向社会公告本馆的服务内容、开放时间、借阅规则等；因故闭馆或者更改开放时间的，除遇不可抗力外，应当提前公告。”“第四十二条 公共图书馆应当改善服务条件、提高服务水平，定期公告服务开展情况，听取读者意见，建立投诉渠道，完善反馈机制，接受社会监督”等。

实然权利是通过法律转化为实有的权利[10]。从上述引用可见，这部公共图书馆法基本实现了基于读者权利研究涉及的应然权利和法定权利，为将这些权利转化为实际享有的权利铺平了道路。

3 为公民的图书馆的立法研究

上世纪90年代末，随着图书馆学理论研究的核心从“文献”转移到“信息”，又从“信息”转移到“知识”，在对知识的社会性质的研究中，知识共享和知识自由不可避免地被揭示了出来。国际图书馆界有关知识自由的理念也被介绍到了国内，公民知识自由权利的框架进入图书馆学理论研究的视野之中。

IFLA/FAIFE（国际图联/信息自由获取和自由表达委员会）对知识自由的观点代表了世界图书馆界的共识：“知识自由是指人人享有的持有与表达意见、寻求与接收信息的权利。知识自由是民主的基础。知识自由是图书馆理念的核心。”[11]这也得到国内图书馆人的广泛认同，在1990年代末到世纪初前十年的人文图书馆学研究中，得到了发扬光大。2004年前后，时任国家总理的温家宝提出“穷人的经济学”，“国家尊重和保障人权”写入宪法，业界广泛借鉴了联合国有关人权的宣言和条约、国际图联有关知识自由的声明以及发达国家对图书馆使命的认识。在本世纪的前十余年中，从人文关怀、人权、公民权等角度阐发图书馆对人、对读者的意义的研究取得了丰硕的成果，主要集中表现为人文图书馆学、制度图书馆学和图书馆权利的研究上。比如，范并思指出“公共图书馆不但是一种社会机构，而且是一种社会制度，它代表的是一种社会调节知识或信息分配，以实现社会知识和信息保障的制度。公共图书馆制度能够保障社会信息利用机会的公平，保障公民求知的自由和权利。”[12]为此，保障公共图书馆正常运行应该是政府的责任，公共图书馆应该实行无偿服务和平等服务。蒋永福认为,图书馆是维护知识自由的社会制度，图书馆职业的核心价值是维护公民的知识自由权利[13]。于良芝论证了信息的公益性和信息平等的原则是公共图书馆的核心原则[14]。李国新则认为，“自由”与“限制”冲突相伴而行,权利要通过法律来界定,图书馆自由同样伴随着对自由权利的限制[15]。这些研究都影响了国内图书馆学界对图书馆立法的研究，促使图书馆立法研究有了更深入、更细致的思考。

这反映在图书馆法立法建设上，表现在两个方面。一是图书馆法的立法目标，从一个大而全的图书馆法转变为公共图书馆法，这是一个巨大的转变。一部将所有类型的图书馆都涵盖在内的图书馆法，其对应的服务对象，只能是读者。而公共图书馆法所对应的服务对象，必然是公民。从现代国家理念看，公共领域与私人领域是被同等尊重的。国家的管辖权主要是在公共领域。现代国家都秉持和推行公共财政的理念。“公共财政是指在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式，国家以社会和经济管理者身份参与社会分配，并将收入用于政府公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以保障和改善民生……。”[16]发展社会主义市场经济是我国经济特征，我国的财政也以公共财政为主导。公共图书馆是政府出资设立的独立法人，需要规范其行为以符合设立的初衷，这其中涉及公共图书馆对公民的意义和价值。因此，公共图书馆立法的主旨需要体现公民的需求和权利，这是公共图书馆作为公共财政投资项目的应有之义。其次，才是成为公共图书馆读者的公民的权利。如果立法目标是大而全的图书馆法，就会把不属于独立法人的其他类型图书馆包含在内，这跨过了公共领域与私人领域的分界线，会加大立法的复杂性和难度，也不符合学理。二是公共图书馆建设的标准，以人口数量为参照标准，而不是以行政区划或者地区的贫富程度作为标准。这主要体现在 《公共图书馆建设标准》上[17]。这反映了国家发展公共文化事业的基本原则是普遍均等、惠及全民。这个原则与公共财政提供公共物品和服务、满足社会公共需要的思想一脉相承，都是基于公民需要的共性。

4 为符合国情的图书馆的立法

任何一个国家立法都需要考虑本国的国情，我国的图书馆立法也不例外。我国要建设的是中国特色社会主义国家，需要考虑的特色国情也许还要复杂些。图书馆立法需要考虑的国情，无外乎包括政治、经济、法律等情况。自从2001年图书馆立法进程启动以来，这方面的讨论就变得热烈起来，尤其是2012年、2015年、2017年三次发布征求意见稿时，在文化界和图书馆界内部引起了激烈的讨论，论题遍及立法宗旨、公共图书馆法的调整对象、公共图书馆的定义和功能、公共图书馆事业的基本理念、数字化网络化时代公共图书馆建设、政府在发展公共图书馆事业中的主体责任以及公共图书馆文献信息资源和人才队伍的建设等方面[18-19]。

我国地区和地区之间的经济发展水平相差巨大，但与图书馆建设水平密切相关的，主要是政府的财政收支情况。由于我国拥有强大的财政汲取能力和强有力的转移支付渠道，只要是政府想要办到的事情，基本上都能办到。因此，经济上造成的差异，并非不可逾越。主要问题在于图书馆能否和如何动员政府资源。从立法的角度看，图书馆立法的主要问题在于对政治制度的适应和与已有法律制度的协调。正如刘小琴在2003年指出的那样：“图书馆法应以宪法为依据,要保持与我国的现行法律协调一致。要吸纳相关法的有关内容……党和政府的方针政策也应体现。”[20]

国际图书馆界所强调的图书馆的存在目的，在于维护公民的知识自由权利与信息平等权利。这是两种不同性质的权利。知识自由的理念来源于《世界人权宣言》。《世界人权宣言》第十九条写到：“人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”[21]作为《世界人权宣言》的起草国之一，我国在1948年该宣言公布之初便签署并通过了该条约。1949年中华人民共和国成立之后，新中国对该条约的态度如何并不太清晰。在中华人民共和国中央人民政府、外交部和联合国网站上，都没检索到确切的信息。不过，“中国政府对《世界人权宣言》也给予了高度的评价”，认为它“作为第一个人权问题的国际文件，为国际人权领域的实践奠定了基础”[22]。在联合国主导制定的一系列人权文件中，“《世界人权宣言》（1948）是第一份保护世界人权的法律文件。《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》共同构成国际人权宪章”[23]。后两个公约与《世界人权宣言》不但精神一脉相承，连用语也都一致。这两个公约及其他人权公约提出的原因，是由于《世界人权宣言》只是一个倡议性的文件，没有法律的强制力，因此，又把《世界人权宣言》细化、扩充为不同的专门公约，作为《世界人权宣言》的法律版。其中，这两个公约是联合国一系列人权公约的核心。《经济、社会及文化权利国际公约》中所要求保障的，主要是受教育权和劳动及其保护等权利[24]，其中包括了信息平等权。有关持有思想、信仰自由及其自由表达权利的内容，则在《公民权利和政治权利国际公约》中规定[25]。

改革开放之后，出于融入世界经济循环、发展国内经济的需要，1995年我国申请加入世界贸易组织（WTO），为了与世界公认的经济与文化秩序接轨，中国政府分别于1997年10月和1998年10月签署了《经济、社会及文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》。其中，全国人大于2001年3月27日批准了《经济、社会及文化权利国际公约》。不过，在外交部网站“资料”栏目中的“条约文件”项目中，可以查阅从1952年迄今中国政府签署的各种条约，包括《联合国宪章》，但其中没有找到《经济、社会及文化权利国际公约》，在“中国参加国际公约情况一览表（1875－2003）”中也没有该条约[26]，但在中国的人权状况白皮书中有提及[22]。在联合国网站上，可查到中国签署和批准该条约的时间信息[27]。通过全国人民代表大会批准的国际条约，也是国内必须遵守的法律。因此，中国政府2003年和2010年曾经两次提交《经济、社会及文化权利国际公约》履约报告[28]，这充分说明了被批准的国际条约对国内的现实意义。

迄今，我国已参加了26项国际人权公约，包括8项核心公约中的7项[29]。不过，我国政府也始终坚持对人权的独特理解。知识自由权利主要与《公民权利和政治权利国际公约》有关，而我国没有批准该公约。由于该公约中有关公民权利和政治权利的表述又来源于《世界人权宣言》，因此，我国没有对这两份文件采取更为明确的态度，便在情理之中了。这种态度使得我国的《公共图书馆法》并没有明确支持知识自由权利的提法，强调的是“公共图书馆应当坚持社会主义先进文化前进方向，坚持以人民为中心，坚持以社会主义核心价值观为引领，传承发展中华优秀传统文化，继承革命文化，发展社会主义先进文化”[1]。从行文上看，《公共图书馆法》是对《经济、社会及文化权利国际公约》中有关公民经济、社会和文化权利保障中，有关文化权利的实现。从这个角度看，《公共图书馆法》的制定，既

是我国对世界在文化权利共识上的回应，也体现中国特色社会主义政治制度对文化事业的指导作用。

5 结语

图书馆人对图书馆立法的认识，经历了一个相当曲折的过程。前三个阶段体现出了图书馆人对职业精神的不懈追求，而到了最后一个阶段，则更多反映出立法本身的规律。正如前文所述，图书馆立法调整的是图书馆与读者、与政府和其他社会机构的关系以及与这些主体已有的相关成文法律的关系，前三个阶段，主要反映了图书馆与读者、政府和其他机构的关系，而最后阶段，则重在考虑与已有的相关成文法律的关系。《公共图书馆法》的颁行，为我国公共图书馆的发展可能提供了现实的广度和高度。

（来稿时间：2018年5月）