高校财务内部控制制度的构建

韩 济 长

(泰山学院 财务处，山东 泰安　271000)

高校财务内部控制是指学校为实现财务控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对学校经济活动风险进行防范和管控，对学校内部的管理部门岗位职责进行细化分工、业务活动按照必要的流程进行风险分析，对相应风险点制定管控措施、建立相互制约、相互监督的防范和管控体系。高校财务内部控制的建设和实施，对提高学校内部综合治理水平、规范学校层面和内部管理部门权力运行、规范财经秩序、加强廉政风险防控等方面，都具有重要的现实意义。

一、高校财务内部控制存在的问题

(一)内部控制环境还不完善

《高等教育法》明确提出：高校自批准设立之日起取得法人资格，法律规定了高校的法人地位。但是一直以来高校没有完全摆脱计划经济的束缚，还带有计划经济的明显烙印，政府与高校的关系没有很好理顺，实质上高校始终处于政府的附属机构地位，其法人的主体地位没有真正确立。

当前，国家主导实施的“放管服”改革对营商环境优化与降低创新交易成本具有重要意义，但改革仍需要持续深入推进，例如及时完善涉及市场准入的负面清单制度以适应创新环境下层出不穷的新业态、新模式，促使企业家精神和创新意识得到最大程度地鼓励，避免因改革滞后阻碍创新思维和创新成果的转化；防止简政放权过程中的形式主义，要认真调研和梳理各类行政审批环节的特点和作用，合理重构行政审批流程，提高监管人员的专业技术水平，强化监督管理的技术性，真正提高行政服务效率。

(二)风险意识还比较淡薄

随着高校办学规模扩张、在校生人数不断增加，学校急需改造、建设，在资金紧张的情况下，通过银行贷款、融资租赁、校内职工集资等方式筹措资金，对造成的潜在债务风险或现实财务风险，不能做到科学合理的研判和预警。

(三)内部控制建设不到位

一是财务内部控制制度不健全。《会计法》和《高等学校财务制度》都从法律法规的角度对高校必须建立财务内部控制制度进行了规定，但现实情况是，由于高校财务内部控制制度不健全或审核把关不严、落实制度不力，造成高校在财务管理方面出现了不规范行为，造成违纪违规的不良后果。二是预算管理缺乏统筹安排和科学论证。预算编制不能够全面、客观地反映学校财务收支状况，把握学校的工作重点和发展方向；预算编制方法不科学，缺乏教学、科研活动支出的成本基础资料分析测算，在支出预算编制中缺乏科学的费用标准，没有完全实现全面成本核算；预算执行力度弱，缺乏预算动态监控、跟踪、分析、评价制度和评价标准，对预算经费使用效益难以科学准确评价。

二、构建完善的高校财务内部控制制度

(一)预(决)算管理制度建设

预算业务是财务内部控制的一项重要管控内容。预算编制要建立全面、完善的沟通协调机制，征集相关职能部门预算编制意见、建议扎实、充分、细致；预算编制与资产优化配置、资源共享相结合，与岗位职责和具体工作相对应。做到预算编制信息对称、依据充分、程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确；“一上”、“二上”预算草案要征求学校领导意见、建议，进一步修改完善后提交党委会审议通过。预算审批按照规定程序批复下达，严格执行批复预算，避免“无预算支出或超预算支出”现象，规范预算追加调整程序。预算执行着重加快预算执行进度和提高预算执行质量。主要是建立预算执行分析机制、动态监控和调节机制，定期召开预算执行情况通报会通报预算执行情况，分析问题存在主客观原因，提出改进建议和措施，提高执行的有效性。年终决算是预算执行的总体结果反映，要做到决算真实、完整、准确、及时；预决算相互反映、相互促进，形成预算编制、预算执行、预算完成、预算评价一条龙机制，真正建立预算有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的全过程预算绩效管理评价机制。

(二)收支业务管理制度建设

收支业务具体分为收入业务和支出业务。

收入业务主要有收入依据、开票、收款、核算、上缴等主要环节，做到收入有批准、有项目、有标准、有合同等相关依据。加强收入票据管理，严格细化申领、启用、核销、销毁各个环节；票据管理设票据专管员、设台账、序时登记、按号使用、废旧回收、严格保管。收款按照标准或合同应收尽收，落实催收，“票款分离”，学生收费实行批量代扣直缴，杜绝坐收坐支、“小金库”现象发生。学校收入核算归口财务处管理职能部门，收入严禁设立账外账，应及时足额纳入法定账户核算。严格遵守财政规定，实行票款分离、及时足额上缴国库或财政专户，统一纳入财政预算管理。

支出业务主要有审批、审核、支付、核算、负债等。支出审批符合权限(或授权)要求、程序合规、责任清晰。支出审核主要是要按照会计基础工作规范要求对原始凭证、记账凭证等票据凭证严格审核，做到凭据来源合法、经济事项确凿、内容真实完整、审批签证齐全、经费预算相符、支出标准无误。支付结算按照网上报销流程处理，原则上实行“无现金”报账系统，公用支出在充分使用公务卡的基础上，支出结算通过网银、电汇、转账、国库集中支付、零余额直接支付、授权支付等结算方式方法结算。支出核算要根据支付凭证及时记账，支付合同等原始资料作为账务处理依据。支出业务要重点加强负债管理和核算，负债业务不得有一人办理债务全过程，大额债务按照“三重一大”事项管理，集体研究，科学论证，动态监控，及时对账，做到账实一致，财产安全。

(三)政府采购业务制度建设

政府采购包括采购需求汇总、采购计划制定、领导决策与审批、招标文件起草准备、采购计划可行性研究论证、政府采购计划批复、公开招标与中标公示、政府采购合同签订、合同实施验收、文件档案与保管等。主要有预算计划、采购、合同签订、组织实施、验收、质疑、归档等主要环节。政府采购预算要建立需求、采购、使用、管理等几方的良好协调机制，按照需求和标准编制政府采购预算，纳入经费预算项目库，安排政府采购预算经费，进行政府采购系统管理，按照批复的政府采购预算安排采购计划，做到应采尽采。建立政府采购国资归口管理，多部门协调制约机制。严格政府采购申请、采购方式、信息发布、变更方式等审核。建立涉密项目保密条款制度，建立科学有效的政府采购验收制度，由专门部门或人员凭照相关依据、文件、制度、合同、清单等组织验收，验收结果要出具书面证明存案备查。国资处是采购质疑和投诉答复的责任部门、责任人，负责答疑解惑、后续相关问题善后处理。要加强完善政府采购预算计划、批复文件、投标文件、评标文件、验收证明等整理分类统计归档工作。

(四)资产业务管理制度建设

资产业务管理主要包括货币资产和实物、无形资产。财务处是货币资产职能管理部门；国有资产管理处是实物(资产)、无形资产的职能管理部门。货币资产主要是指银行存款、现金等资产，其管理的总体要求是在相互制衡的原则下，贯彻管钱不管账、管账不管钱的基本原则，坚决杜绝一人办理货币资金业务的全过程的现象发生。设好专职出纳岗位，出纳不得兼任稽核、记账(收支、往来款等)、档案保管；管好财务印章，严格履行程序，做到专门设备保管财务印章，财务专用章、个人签名章分开保管，人走柜锁，确保印章安全；严格按照相关制度规定和授权办理银行账户开立、变更、撤销等相关事务。通过定期或随机方式盘点现金、核对银行存款余额、抽查银行账目，随机或定期核查货币资产，保证账存、账实相符，确保货币资产安全。实物(资产)、无形资产管理主要有配置、使用、保管、处置、租借几个方面。管理总体要求是克服重购轻管问题，对资产进行定期维修保养、盘点、清查，确保资产的安全性、使用的有效性和共享性。实行资产归口管理岗位职责，建立台账、真正做到“人、卡、物”的高度统一，责任到人、账实相符。资产处置(租借)进行可行性研究与评估，集体研究决定，处置(租借)审批执行、动态追踪监管、绩效评价、责任追究。

(五)建设项目业务制度建设

建设项目业务管理主要有建设项目立项建议、可行性研究、集体决策、概预算编制与审核、招标与签订合同、项目实施与付款、变更调整与补充合同、竣工决算与审计、验收与交付使用资产等方面。建设项目立项属于“三重一大”重大经济事项，由集体研究决定，严禁个人决策或擅自改变集体决策，集体决策要形成书面文件，存案备查。项目建议书、可行性研究报告、概预算应该由学校基建部门初步编写、提交或委托专业技术专家和中介机构审核，并出具科学合理的评审意见。建设项目招标要按照政府采购规定组织实施，保证标的编制、评标人员保密，主动接受监督。招标结束与中标单位签订建设项目实施合同，合同履约，实行全程监理、跟踪审计。按照预算专款专用，国库支付项目按照规定支付，按照进度付款，付款审核，结算合规。建设项目的商谈和变更要严格规范，做到程序合法、手续完善，签证齐全、报批存查。建设项目完工，要按照相关规定及时办理工程结算、决算、审计，办理交付使用资产移交，资产入库入账，建设档案收集整理、归档保管。

(六)合同业务管理制度建设

合同管理要明确发展规划处或院长办公室作为牵头管理部门，建立学校内部管理制度和协调机制。合同管理包括法定(或授权)订立、合同履行、结算、保管保密、合同纠纷处理等几个方面。合同订立或签署要明确授权审批或签署权限，妥善保管使用合同专用章；严禁违规签署担保投资借款合同。合同文本要关注订立范围和条件，可经专业人员或专家参与合同修改完善，须经学校法律顾问审定，重要事项和意见要记录在案并妥善保管。建立履行合同监督、律师团或专业律师审查制度，审查合同草稿起草、补充合同条款、变更或解除合同，由于不可抗力因素或客观原因导致无法履行的合同应及时采取有效措施予以弥补。按照合同履行情况进行结算，未按合同履约的，应及时报告相关负责人研究处理。合同归口管理部门是合同义务的相关责任部门，负责全过程管理合同订立、履行、变更、解除等情况。财务部门要存查所有合同依据。各责任部门或相关责任人都要加强合同保密。合同纠纷，由发展规划处牵头、相关责任部门配合处理，协商谈判能达成一致的签订书面协议解决，无法协商解决的，及时报告负责人，按照合同约定采取仲裁方式或法律诉讼方式进行解决。