监察官与行政官的“相爱相杀”

欧 阳修称，士人的理想是“不得为宰相，必为谏官。谏官虽卑，与宰相等”。但谏官天生就是要监督宰相的，而作为最高行政长官的宰相，一般都不喜欢被人监督。监察官和行政官这一统治阶级内部矛盾成了千年难解，他们彼此又“相爱相杀”，最终成为了你中有我、我中有你的共同体，在冲突中不断磨合，客观上有利于权力的制约。

唐太宗时期的7名御史大夫，最终5人都升任了宰相。这是一种有为才有位的风向标，激励御史更好对行政官员进行监察。但他们当上宰相后，不见得就愿意接受御史监督了。

监察官屡变行政官

古代监察史上，有一个怪圈，中央派出的监察官只要常駐地方，假以时日总会变成行政官。汉朝的刺史变身州牧就是最典型的例子。

其实，秦朝就有了这种变化的1.0版本——在地方设置的监郡御史由于过于强势，就夺取了郡官之权。所以汉武帝在设计刺史制度时，特别作了解释：刺史只监察郡守施政及用人不公、以权谋私等行为，至于日常行政工作，刺史不能涉猎，即便有失误，也只能事后干预。且刺史没有固定办公场所，几乎是打一枪换个地方，促使对各郡的监察力度相当，还能避免对郡政涉入过深。

很明显，划清监察官和行政官的权限，是刺史制度出台的初衷。谁能想到，刺史制度在几百年后，又成为了有过之而无不及的2.0版本。

最明显的就是治所的确定，刺史也是需要一套人马才能办公的。随着人员的膨胀，刺史下面往往都设立相关处室——从事，每人对应一个郡的廉政工作。如果是大的州，刺史每次巡行都带着百十号人明显不现实，于是他们就想方设法打报告，建一个自己的衙门。

随着刺史制度的演进，对郡守考评的大权也日益膨胀，到东汉，已不限于监察，还有了对郡守的人事任免权。比如刘表当上荆州牧后，直接提拔韩玄为长沙太守，但此时的州牧或刺史都已变成了行政官。

就这样，刺史的大权一直延续到隋朝，才被腰斩，明确规定刺史坚守主责主业，严禁干涉行政。可惜隋朝太短，这一想法旋即被丢入历史堆。唐朝干脆不常设地方监察官，用采访史这样的行政官兼着监察业务。

令人咂舌的是，杨国忠、安禄山都当过监察官——前者是京兆尹兼京畿关内采访使，后者则以范阳节度使身份兼任过河北道采访使。这样的人，别说“采访”，很可能连“出巡”都做不到。于是，唐朝真要进行地方监察，由朝廷派出工作组，一次一授权，但也导致唐朝的监察有佳句无佳章，体系一直没能建立起来。

宋人对这一变化认识得较为清醒，监司对地方进行监察，必须要保持自己中央代理人的身份，最重要的是让监察区和行政区不能出现重合。即使如此，后来设置的察访使和廉访使依然以监察官名义，取得了许多地方行政权力，甚至参与分肥。

到宋徽宗时，廉访使已经凌驾于监司之上，还蚕食州县行政权力，成为重怨所归。到南宋，只得取消了这个职务的监察功能。所以元朝以后，不再以常驻地方的派出机构作为监察主力军，而是依靠中央机构的人员，目的也就是为了防止前朝故事重演。

以卑临尊，服不服？

关于监察，历代统治者有个以低治高、以卑治尊的惯用手段。这似乎是一种很聪明的办法，级别比较低的年轻人，具有一股锐气，敢于揭发检举地方大员的贪渎行为。

汉朝的刺史俸禄为六百石，郡守是二千石，六百对二千，看似有不少制度上的优越性。但随着时局变迁，能出任州刺史、州牧的往往都是九卿这样的高官了，州牧自然也水涨船高为二千石的俸禄，对大部分郡守形成绝对碾压。

像东汉荆州刺史李固查办郡太守贪腐时，大将军梁冀一再递条子，李固就是不给面子。最终郡太守是落马了，李固也遭老梁诬告杀害。这在东汉末年是不可想象的，州刺史在变成行政大员后，可以随时拿下或任免一个郡太守。

同样，在宋朝，监司“卑”而知州“尊”也是普遍现象。经常有一二品的官员被下放做知州，级别自然非一般的转运使可比。

明朝的六科给事中就更厉害了，本是派驻到六部的监察专员，权力有时却盖过了六部尚书，因为有封驳权啊。但他们的级别很低，只有七品，这就是皇帝为了防止掌重权者居高位的手段。

唐朝安史之乱前，没被监察官弹劾过的宰相，都不好意思说自己经过大风大浪，褚遂良、李义府、苏味道……随手就能数出一箩筐。

这种以卑临尊，表面上是很有效的，但真要是得罪了宰相，后果往往都很严重。褚遂良被御史韦思谦弹劾，是因为贱买他人土地，被贬。但老褚官复原职后，马上就把小韦赶出京城，贬为清水县令；李义府因逼迫大理丞毕正义自尽，被御史王义方弹劾，结果却是小王被皇帝贬至莱州，终身不得重用……

因为反过来，宰相对御史台也有纠弹权。御史大夫温彦博曾弹劾魏征，说他包庇亲戚。魏征是个火炮篓子，直接怼了回去，居然让唐太宗大加赞赏。

等李林甫大权在握时，御史台对宰相的监督大大减弱。李氏曾召集谏官放言：今圣明天子在上，群臣顺从圣意都来不及，还需要什么谏论？从此，唐代的御史台几乎再无弹劾宰相的记录。

说穿了，甭管是以卑临尊还是权位相当，集中点都在于监察官和行政官的斗争上。一方想履行监督之责，另一方则不愿受到全方位监督，自然都会动员所有资源斡旋。谁胜谁负，争斗的结果还在于皇帝支持谁。

双重领导和垂管之争

一部古代监察史，其实也是一部监察机构的抗争史。历代大多有中央和地方两套监察机构，中央（御史台或都察院）的权威关乎权力延伸弹性，能不能直管下属的人财物，很重要。

最初，为了保证御史不受牵制地行使监察权，很长一段时间都是由御史台长官选任御史。到了隋唐，六部开始运转，监察官选任也开始纳入吏部的工作范围。吏部只对四品以下的官员有拍板权，真正高级监察官员的选拔还是宰相说话好使。

偶尔，宰相也会遭到御史台的抵制。唐代宗朝的独孤朗当御史中丞时，崔冕、郑居中拿着宰相的命令到御史台报到，独孤朗压根不接收。没办法，崔冕只得改任太常博士。当然，宰相也经常对御史台的官员进行打压，颜真卿在担任御史大夫时因秉笔直言，为宰相所妒，寻了个理由将其贬为外官。

御史台最不情愿看到的，是宰相把触角伸到了基层监察系统，提出录事参军由中书门下进行选拔。表面上看这些基层监察官员一跃成为中央管理的干部，但很大程度上是为了把控这类人的考核升迁。这个群体本来属于州刺史的下属，现在变为了双重管理，并且垂管那头连着的还不是御史台，录事参军们对御史台的服从可想而知。

到监察体系相对完备的宋代，中央一级监察官多由“帝王亲擢”，而地方监察官则由御史台直接任命，监察权总算初步摆脱了相权的控制。

元朝更是个对监察痴迷的朝代，御史台的人数达到了八十人，处于历史高位，此时的凝聚力也被提至空前地位。监察官受到中书省打击时，御史台都会出面保护。

明朝的都察院可没这么威风。一开始，对在京御史的任免还是以上级提名为主，到成化年间，逐渐改为了考选，会同吏部执行，最终由皇帝审定。巡按御史的行政隶属关系虽然归都察院，但在履行职能时并不受掌控，而是直接对皇帝负责，这下业务指导都没了。有的朝代，御史弹奏不需御史台或都察院长官批准，可以直接上报。甚至在立案后，御史台长官连看案卷的权力都没有，几乎是个空架子。

反过来说，由于明代巡按御史的权力来自皇帝，所以对巡抚们依然有很强的监督实力，客观上也避免了巡抚成为唐代节度使和晚清总督那样尾大不掉的势力。明朝后期政治腐败，皇帝连续几十年不上朝的情况下，官僚队伍还能维持，国家纲纪还能保持，地方上不敢为非作歹，巡按还是有很大作用的。endprint