全面提升中国区域经济发展质量

从高速度的经济增长到高质量、平衡的区域发展

孙久文

展望2020年，我国经济发展即将进入一个新的时代。习近平总书记在十九大报告中提出，要“着力解决好发展不平衡不充分问题，大力提升发展质量和效益”，这个思想成为在相当长的一段时期内，我国区域发展的指导思想。

一、解决发展不平衡不充分问题的途径

在经历了近40年的改革开放之后，我国经济社会取得长足的进步。十九大对我国当前社会主要矛盾的判断，即“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这一判断是有充分的科学依据的。

首先，我国的经济实力和综合国力极大增强。2016年我国GDP达到74.4万亿元，2017年将增长到80万亿元，稳居世界第二，对世界经济增长贡献率超过30%。从1978年到现在，我国经济发展年均增长达到10%，占世界经济总量的比重从1978年的1.8%，到2009年的7%，2016年达到15%。对外贸易总额和出口总额均居世界第一位。

其次，人民生活水平极大提升。我国城镇居民年人均可支配收入从1978年的343元，增加到2009年的17175元，再到2016年的33616元，农民人均纯收入相应地从133.6元增加到5153元、12363元，实现了初步小康，并向全面实现小康社会迈进。近几年来，我国已经有6000多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率已经下降到4%以下。

再次，基本公共服务均衡发展。正如习近平总书记在十九大报告中讲到的：教育事业全面发展，就业状况持续改善，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人民健康和医疗卫生水平大幅提高，保障性住房建设稳步推进，社会治理体系更加完善。

但是，我国当前发展的不平衡与不充分的问题仍然存在。从区域经济的角度看，主要表现在两个方面：第一是城乡发展差距较大。1983年城乡居民人均收入比为1.82∶1，到2009年为3.33∶1，到2014年仍然高达2.92∶1；1978年农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入的差距是209.8元，2009年为12022元，2016年达到21253元，2016年比2009年差不多翻了一番。第二是区域发展差距明显。2016年，我国四大板块即东部、东北、中部、西部的人均GDP分别为76246.69元、47947.02元、43344.48元、41836.90元，2010年的人均GDP分别为45798.24元、34225.12元、24122.61元、22570.24元，2000年的人均GDP则分别为11464.93元、9128.88元、5624.90元、4673.63元。如果我们以东部地区的人均GDP数为1，则我国2000年东部∶东北∶中部∶西部的比为1∶0.8∶0.49∶0.41；到2010年，东部∶东北∶中部∶西部这个比值变为1∶0.75∶0.52∶0.49；到2016年，东部∶东北∶中部∶西部这个比值进一步变为1∶0.62∶0.57∶0.55。我们发现，东北与东部地区的比值一直都在下降。中部地区和西部地区与东部沿海的比较，2016年、2010年的比值跟2000年的比值相比都在上升，但相对差距仍然很大，GDP的绝对差距就更大。例如，2000年东部地区与西部地区的绝对差距是6791.3元，到2016年已经扩大到34409.8元。解决区域发展差距扩大的问题，已经到了关键的窗口时期。

因此，通过区域发展解决发展不平衡的问题，通过产业发展解决发展不充分的问题，是进入新时代解决社会主要矛盾的两个重要途径。

二、实现高质量区域发展的“四个转变”

那么，区域发展如何解决发展不平衡的问题？习近平总书记在十九大报告中指出：“必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。”区域经济发展从速度型的增长向高质量的平衡发展的转变，就是解决发展不平衡的基本途径。

十九大报告关于构建现代经济体系中的区域协调发展战略的提出，表明在区域经济发展的大趋势中，高质量的平衡发展是基础性的。高质量的平衡的区域经济发展，是指在区域协调发展战略的指引下，强调树立追求卓越的区域发展观，树立科技创新为动力的、以质取胜的区域发展理念，把资源开发优势、产业规模优势、生态环境优势转化为区域经济的品质优势，从注重发展速度向速度与质量并重转变。

从追求发展速度到注重区域发展质量，是区域协调发展战略的核心内涵。进入“十三五”时期，我国东部沿海已经有相当一些区域的人均GDP超过10000美元。北京、上海、天津、广东、江苏、浙江等地，都将进入注重增长质量、注重城市民生、注重区域环境的发展时期。这一时期的主要特点是：在区域产业创新发展、区域环境建设、区域与城市交通改善等方面都取得了令人瞩目的成就，居民人均收入也有较快的增长，但是过度的开发，使得资源紧缺，环境退化，区域空间紊乱，区域发展碰到了天花板。

实现高质量的区域发展，关键是从发展的指导思想和考核指标上修正唯GDP的发展观，树立区域协调的发展观。在当前仍然有一大批城市热衷于GDP翻番、热衷于房地产开发并挤入“一线城市”的情形下，中央适时提出提升发展质量的发展理念，将引导区域经济实现根本性的转变。重点实现以下四个转变。

第一，区域发展导向的转变。改革开放以来，以经济建设为核心，坚持发展是硬道理，使我国经济获得了飞速的发展，沿海地区更是成为世界瞩目的新兴的工业化区域。国际经验表明，当一个地区人均GDP达到10000美元之后，发展的导向就开始发生转变，从经济主导的单兵突进，转向政治、经济、社会、文化、生态的协调推进。发展依旧是硬道理，但发展更强调在更加宽广的领域实现协调。

第二，区域发展机制的转变。按照索洛模型，经济增长是由劳动、资本的投入和科技进步共同推动的。多年来，我们单纯依靠投资和劳动要素驱动经济发展，过度消耗自然资源，日益显示出这种发展模式的弊端：资源的耗竭，环境的恶化，房价的高企，民生的艰辛。如果发展的机制不转变，我们就不能够在一个较长的时期内维持一个良好的发展态势。坚持把创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑，坚持把创新驱动作为区域经济的核心发展机制，从这一点来讲，高质量的平衡的区域发展就是以科技和创新为动力的区域发展。

第三，区域经济结构的转变。经济结构战略性调整是转变经济发展方式的主攻方向，区域协调发展对结构调整的要求是全面和具有实质性的。发达地区由以工业经济为主向以服务经济为主转变，是结构转变的重要目标。这个转变应当是渐进的、扎实的，更需要坚持高科技产业、现代制造业与服务业的并重发展，从而解决经济发展的不充分的问题。实现经济结构的部门优化，需要提升产业发展当中技术进步和创新推动增长的比重，真正实现靠人力资源和技术投入推动产业部门增长而不是仅仅靠投资拉动增长。

第四，区域空间功能的转变。我们不能把区域发展仅仅看作是一个空间过程，区域空间结构的优化还应当包括一系列的社会变革。实现区域高质量平衡发展需要有空间基础，各区域空间功能的明晰是区域空间品质优化的标志。区域空间功能的优化表现为空间功能由相对单一的生产和居住功能向全方位的多功能转化，在进一步完善高质量的生产功能和高宜居程度的居住功能的同时，加快提升各个地方的国际化功能、文化汇聚功能、智能化功能等，实现区域空间的现代化。

三、实现高质量区域发展的途径探讨

实现高质量的区域发展，要以优化区域发展定位为实现高质量区域发展的基本前提。

高质量的区域发展需要有明确的区域整体定位，各区域都要研究确定区域发展的基本目标、战略重点和产业选择，提出高质量发展的基本原则和深度要求。首先，高质量的区域发展应当是具有强大竞争力的区域发展，要求每一个区域都从参与全球竞争和全国发展总体格局的角度，研究本区域的整体功能定位。其次，研究解决重大的资源开发利用和生态环境保护问题，统筹产业发展与布局和基础设施建设问题，城市群发展问题等，提出明确的方向性规划。再次，完善区域规划体系，建立完善的、覆盖全国的区划体系。这些体系包括：宏观区域经济层次，从全国区域经济的整体上安排我国区域经济的基本分布格局；经济区与经济带层次，统一规划和建设大型跨区域性基础设施项目，高铁、高速公路、机场、航运等交通线路与枢纽工程、区际通信工程、大型水利工程等，为区域经济一体化创造必要的硬件条件；次级经济区层次（含开发区、自贸区、国家级新区等），建立合理的区域分工与产业合作关系，建立生产与生活一体化的基本区域经济空间。

在此基础上，根据十九大报告中提出的区域协调发展战略，实现高质量区域发展的途径，可以分解为以下六大战略。

1.特殊区域发展战略

这个战略的核心是解决区域援助问题，十九大报告中提到了特殊区域的发展，包括加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展。特殊区域的发展中存在的问题是：基础设施缺乏和基本公共服务不完善，成为掣肘地区经济发展与脱贫攻坚的瓶颈；产业基础薄弱，缺乏特色，大多数地区以农业生产或畜牧养殖为主，未充分发挥本地的比较优势；这些区域大多远离市场，资源的开发程度不高，很难吸引企业入驻。对于上述特殊区域的发展战略，应采用对口援助为主，同时给予特殊的政策支持，对于本身发展能力弱的区域，增加人力物力的支援。

2.四大板块战略

该战略的核心是在国土全覆盖的情况下解决如何实现区域经济的协调发展问题。在经济发展步入新时代的背景下，由于过去惯用的四大板块仅是以地理位置并考虑行政区划对我国区域进行的划分，一定程度上割裂了区域之间的经济联系。由于行政区划并不等同于经济区划，板块之间、省份之间的中间地带如何实现全覆盖是下一步的研究重点。

3.经济带发展战略

该战略解决的是如何加强区域协同、创新和经济联系的问题。目前，形成国家战略的三大经济带：环渤海经济带（京津冀为核心）、长江经济带和丝绸之路经济带，均是在一个开放的区域空间中，由相对发达的区域与相对不发达的区域结合构成的。经济带的形成在一定程度上可以优化相对落后区域的生产力布局，促使区域要素配置发生积极变化，进而推动相邻地区经济的协同发展。

4.城市化发展战略

该战略解决的是区域发展的带动与承载问题。城市化是现代化的必由之路，是保持经济持续健康发展的强大引擎，是加快产业结构转型升级的重要抓手，是推动区域协调发展的有力支撑。在空间格局上，城市群、中小城市和小城镇将是新型城市化的主要载体，中小城镇是接纳农村转移人口的主要承载区域。在产业发展上，城市化需要产业支撑，通过城市群集聚要素，提高服务业比重，吸纳新市民就业。当前，城市群的作用愈来愈强。以城市群引领区域经济发展的趋势未来还会继续加强。与此同时，大城市特别是超大城市的功能正在进一步疏解，城市发展从粗放到精致的转化处于关键时期。

5.“问题区域”发展战略

该战略解决的是资源枯竭地区和衰退地区的发展问题。与“后发区域”不同的是，“问题区域”是曾经辉煌和发达、后来落伍的区域。当前我国的问题区域主要集中在资源枯竭地区和东北等老工业基地。这些区域在产业发展上又可以概括为“单一结构”区域。“单一结构”区域当前面临的是产业选择和如何发展的问题，把握好产业选择和发展的次序，“单一结构”区域才能在产业转型中步入合理路径。“单一结构”区域的发展问题不是全域性的，而是部分城市的问题。出台有针对性的相关产业政策并兼顾全面，很有必要。要树立增量发展的思路，引进和发展新兴产业。转型长效机制的建立对“单一结构”区域（城市）转型发展起到一定的推动作用，例如资源开发补偿机制、衰退产业援助机制、新兴产业扶持机制等。

6.陆海统筹发展战略

该战略解决的是建设海洋强国与海洋国土开发问题。陆海统筹最初是在“十二五”规划中明确提出的，将发展海洋经济、建设海洋强国放在战略的高度。党的十九大报告从战略高度对海洋事业发展做出了重要部署，明确指出要“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。在当前的国际局势下，继续推动陆海统筹战略，必须统筹海洋维权与周边稳定、统筹近海资源开发与远洋空间拓展、统筹海洋产业结构优化与产业布局调整、统筹海洋经济总量与质量提升、统筹海洋资源与生态环境保护、统筹海洋开发强度与利用时序，并以此作为制定国家海洋战略和制定海洋经济政策的基本依据。

推进中国区域经济发展质量的全面提升

李佐军

党的十九大报告指出，中国经济正由高速增长阶段转向高质量发展阶段。这对区域经济发展提出了全面提升发展质量的新要求。如何正确理解区域经济发展质量？如何全面提升区域经济发展质量？这都是亟待探讨的问题。

一、正确理解区域经济发展质量

对于区域的经济发展来说，讨论较多的是经济发展的总量、速度、结构和效率等，从质量角度讨论得较少，至今学界也未形成共识，政府亦没有清晰完整的衡量经济发展质量的标准和指标。区域经济发展质量可从目的、主体和动力支撑三个方面去界定。其中，目的是区域经济发展质量的价值取向，主体是区域经济发展质量的本体，动力支撑是区域经济发展质量高低的原因。

从目标角度来看，区域经济发展质量可从四个方面来衡量：一是经济发展的效益水平，因为效益与质量正相关；二是经济发展的公平分配程度，因为公平是经济发展质量的重要目标；三是经济发展与人的发展的协调度，因为经济发展的最终目标是为了人的发展；四是经济发展的带动力和辐射力，即正外部性程度，因为带动力和辐射力是某地经济发展质量的重要体现。

从主体角度来看，区域经济发展质量也可从四个方面来衡量：一是创新型经济主体和具有竞争力经济主体的比重；二是中高端产业或高附加值产业的比重；三是创新型区域和具有竞争力区域的比重；四是本地市场规模和本地产品进入外部市场的规模。区域经济发展质量是经济主体行为的结果，创新型经济主体和具有竞争力经济主体比重较高，则经济发展质量也会较高。产业、区域、市场乃区域经济的三个基本载体，中高端产业比重高、创新型区域比重高、市场规模大，则经济发展质量也较高。

从动力支撑角度来看，区域经济发展质量可从三个方面来衡量：一是制度合理程度和制度创新水平；二是人才、技术、信息、知识等高级要素的比重；三是基础设施建设的水平。其中，制度创新是区域经济发展质量提升的动力因素，技术等高级要素既是动力因素，也是支撑因素，基础设施建设则为支撑因素。

二、为何要全面提升区域经济发展质量

第一，全面提升区域经济发展质量是中国经济转向高质量发展阶段的需要。1978年至2010年，中国经济处于高速增长阶段，GDP年均增速达到9.8%左右。现正处于增速换挡阶段，并开始转向高质量发展阶段。在高速度增长阶段，地方政府主要追求经济发展规模和速度。到了高质量发展阶段，地方政府必须将重点放到区域经济发展质量的全面提升上来，否则必将落后于时代，且为政策所不容。

第二，全面提升区域经济发展质量是满足人民日益增长美好生活的需要。十九大报告指出，中国社会的主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。因此，今后区域经济发展要满足人民对美好生活的需要，而不仅仅是满足实现温饱和小康的需要。而要满足人民日益增长的对美好生活的需要，必须全面提升区域经济发展质量。

第三，全面提升区域经济发展质量是深化供给侧结构性改革的需要。深化供给侧结构性改革的一个重要任务就是优化供给结构，提高供给质量，以适应需求结构的变化。随着人民生活水平的提高，消费结构正在升级，不仅“吃穿住行用”领域在升级，而且“学乐康安美”需求急剧上升。在此背景下，只有全面提升区域经济发展质量，才能符合深化供给侧结构性改革的要求，才能适应消费结构升级的需要，才能为消费者提供更多的高质量产品或服务。

第四，全面提升区域经济发展质量是实现可持续发展的需要。在过去三十多年的高速度增长阶段，区域经济主要呈粗放发展状态，资源能源消耗多，环境污染大，生态破坏严重，现已到了必须痛下决心转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的时候。实现可持续发展的出路就在于全面提升区域经济发展质量，更多地依靠制度变革、结构优化、要素升级“三大发动机”来实现发展，摆脱经济对资源环境的过度依赖。

第五，全面提升区域经济发展质量是跨越“中等收入陷阱”的需要。中国经济已处于中等收入阶段，面临中等收入陷阱的挑战。从国际经验来看，跨越中等收入陷阱的关键在于：一是推进产业转型升级；二是缩小贫富差距。对于一个具体的区域来说，解决这两个问题的出路都在于全面提升区域经济发展质量。

三、如何全面提升区域经济发展质量

第一，提高区域经济发展质量意识、工匠意识、效率意识和创新意识。意识引导行动。全面提升区域经济发展质量，首先必须在区域内凝聚共识，提高认识，特别是提高各个主体的质量意识、工匠意识、效率意识和创新意识。在新意识引导下，推动区域经济发展质量变革、效率变革、动力变革。

第二，制定和实施质量导向的评价、考核和奖惩制度。十九大报告发出了一个重要信号：没有像以往一样明确提GDP翻番目标。这意味着今后将弱化对经济总量增长目标的考核。这符合新发展理念的要求，也符合高质量发展阶段的要求。要想全面提升区域经济发展质量，必须按照十九大精神要求，制定和实施质量导向的区域经济发展评价、考核和奖惩制度，降低经济总量、规模、速度等指标的考核权重，增加经济质量、效益、效率等指标的权重。

第三，加快建立统一、公平竞争的市场经济体制。分割的、地方保护的市场经济体制往往保护低质量生产者利益，只有全国统一的市场经济体制才能提高经济发展质量。垄断特权盛行的经济体制保护落后、不利于创新和提升品质，只有公平竞争的市场经济体制才能提升经济发展质量。因此，要按照十九大精神要求，全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，打破行政性垄断，防止市场垄断，为全面提升区域经济发展质量创造良好的制度环境。

第四，培育一批创新型经济主体和具有竞争力经济主体。为了全面提升区域经济发展质量，各个地区要按照培育壮大新动能、发展中高端产业的要求，大力培育创新型企业（特别是创新型领军企业）、创新型个人（如创客、新型农民等）、创新型科研院所和高等院校、创新型平台（如科技中心、创新中心、孵化器等）。同时，要发挥本地优势，努力培育更多的具有国际竞争力的企业。

第五，推动更多产业向中高端跃升。一方面，要大力发展高附加值的、技术和知识密集型的、符合消费结构升级和产业结构升级方向的新兴产业；另一方面，要推进传统产业转型升级，用互联网、大数据、人工智能等新技术改造传统产业，用信息经济、网络经济、数字经济、平台经济、智能经济、碳汇经济、共享经济、孵化经济、总部经济等新业态和新模式提升传统产业。总之，不断提高中高端产业在区域产业中的比重。

第六，加快建设创新型区域，培育一批具有竞争力的区域。按照十九大建设创新型国家的要求，建设一批创新型区域，如创新型城市或智慧城市、创新型园区、创新型社区、创新型农村等。通过技术创新、产业创新、产品创新、业态创新、模式创新、市场创新、要素来源创新、品牌创新、组织创新等，培育一批充满活力、具有竞争力的区域，不断提升区域经济发展质量。

第七，挖掘本地市场，拓展外部市场。随着经济的发展、人民生活水平的提高，本地市场正在不断成长和扩大。全面提升区域经济发展质量，首先，要充分挖掘本地市场，满足本地消费者日益增长的对高质量产品和服务的需要；其次，在经济全球化时代，本地企业的产品和服务还要面向包括国际市场在内的外部市场，不断拓展外部市场，特别是中高端市场，通过外部高端市场倒逼本地产品质量的提升。

第八，大力培育和引进各种高级要素。高质量的区域经济一定离不开高品质生产要素的支撑，高品质的生产要素也就是迈克尔·波特所说的高级要素，包括人才、技术、信息、知识等。为此，必须大力培育、引进、优化配置各种高级要素，提高高级要素投入在生产要素投入中的比重。特别是要高度重视支撑本地先导产业、主导产业发展的各类人才的培育和引进。

第九，加快建设基础设施网络体系。全面提升区域经济发展质量，必须建设高水平的基础设施。对基础设施建设中的短板要加快补齐，对落后的基础设施要进行改造提升。同时，要按照十九大报告的要求，加强水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设，推进区域经济的协调、可持续发展。

以“六个强化”提升中国区域经济发展质量

吴维海

党的十九大为我国经济社会发展描绘了新的蓝图。建设社会主义现代化强国是未来30余年全国各族人民共同奋斗的战略目标，这段时期也是各地区、各城市学习贯彻十九大精神，立足本地优势和产业基础，进行区域经济结构性调整，提升区域经济发展质量，实现地区经济社会发展目标的重要机遇期。

近几年，我国区域经济发展取得了显著的成绩。从四大板块看，在国家三大战略的驱动下，我国东部地区经济结构得到优化和改善，工业机器人、虚拟现实、移动支付等新型产业呈现爆发式增长，东部各省市的生态环境条件显著改善。长江经济带战略、“一带一路”倡议以及中部崛起战略等的陆续实施，刺激了中部地区的经济繁荣与发展，中部地区的钢铁、煤炭、水泥等传统产业技术升级以及新兴产业培育工作进入了新阶段，电子信息、高端制造等细分行业和传统优势产业出现向园区聚集和产业链上下游协同发展的新态势。随着国家大量财政资金投入和扶持政策的出台，西部地区的高铁、飞机、高速公路等交通与物流条件得到改善，区域经济发展速度近年来远远超过全国平均水平，西部地区在生态旅游、休闲产业、大数据、有机农产品和特色产业领域出现了一些品牌化、高端化的产业基地和企业集团。东北地区的经济结构经过最近几年的调整和优化，逐步向技术高端化、产业融合化、循环低碳化等方向发展，现代农业、现代服务业的比重显著提升，传统制造业和传统农牧渔业比重不断降低，东北地区的创新能力和对外开放程度不断提高。但是，我国区域经济发展中也暴露出了不少问题，包括：东部地区经济总量和人口聚集过于集中；人才、资金、医疗、教育等稀缺资源过度聚集在东部沿海地区和特大型城市；中西部和东北地区的产业集中度不高，农业、工业和服务业三大产业协同与产业融合水平偏低；以各类开发区、国家级新区和自由贸易区等为载体的产业集群形成了区域性资源虹吸效应；东部、中西部和东北地区产业同构问题明显；不同板块、同一板块的跨区域合作机制缺失和产业链互补功能不强；各类园区过度开发，招商成本、开支巨大，而回报与效能不足；违规超占农业用地、未批开工项目数量巨大，长期闲置大量工业用地与新的项目土地指标不足的矛盾并存；大量农地撂荒、农村青年劳动力流失和现代农民数量不足的矛盾凸显；少数地区环保指标考核“红线”执行的“一刀切”和整建制的传统产业如建材、水泥、陶瓷、服装等关门停业导致的民营业主资产贬值，大量工人失业带来的家庭贫困和社会不稳定的矛盾已经聚集，等等。这些问题影响了国家区域政策的顺利实施和全国范围内经济统筹与协调发展长远目标的实现。

鉴于此，国务院、国家部委、地方各级政府、各类园区等在区域经济发展过程中，应该重点做好“六个强化”：

一是强化国家层面的全局统筹引导，推动跨区域产业协同。国务院和国家部委应深入研究区域经济发展中的深层次矛盾，优化区域发展战略和引导政策，采取可行的措施和手段，以“飞地经济”模式下的税收分成和业绩统筹等创新的政府管理模式，持续提升国家层面对地方政府、各类园区区域统筹、产业聚集发展的政策引导和思想灌输能力，增强各地区的全局意识，增强各地区的责任意识，克服区域壁垒和本位主义，挖掘和释放东部地区尤其是上海、北京、深圳等特大城市对于中西部和东北地区的技术传导和人才外溢效应，提高大城市和国家级产业园区周边的技术应用与产业配套水平，推动东中西部和东北地区四大板块的产业协同和资源互补，在全国范围内实现区域协调和资源优化配置，进而提升国家和区域层面资源与要素布局的科学性和协同性。

二是强化四大板块和省市层面的区域协同和跨区合作，提高资源配置效能。评估、完善和优化国家战略与区域发展战略，实施全国各地区的经济统筹规划与合理布局，重点推动东部地区与中西部、与东北地区在有优势的高端制造、高端研发人才、产业资金、消费市场等方面的开放和产业链上下游的延伸，打破狭隘的地方保护主义，在共建利益分享机制的基础上，以市场化的机制，引导各类园区和企业实现跨域合作、资金与股本联盟和共同发展，逐步解决跨区域产业同构和恶性竞争等问题。同时，贯彻党中央、国务院对于老少边穷地区的结对子、产业扶贫等政策，把新兴产业引入相关落后地区，把高新技术等传授给这些地区的企业和贫困人口，帮助落后地区产业园区和贫困家庭等改善生产、生活条件，逐步实现产业升级和脱贫致富，通过东部地区的新兴产业跨地区布局与战略合作，减少不同板块之间的技术差距、人才差距和管理差距。加强跨省市的产业合作和资源共享，积极推动同一省市的不同地区、不同城市在人才、资金、技术、产业等各个领域的战略协同与主动合作，以市场化的手段，以股权分享和市场分享的模式，推动同一省市跨地区的产业聚集、产业链延伸和上下游企业、同类园区的产业协同、资源协同和要素协同，提高跨地区产业分布的科学性和整体效应。

三是强化各级政府层面对“短板”资源的统筹和培训、培养，提高资源配置效率。加大财政资金对中西部和东北地区的技术人员、专业工人、高级管理人员的培训、引进和待遇优惠支持力度，稳定增加相关地区的高端人才和紧缺人才，解决人才的地域分布不均衡问题。同时，加大国家和地方财政资金、社会资金等对高等教育、健康医疗、公共卫生和社会综合服务建设等的投资力度，使中西部和东北等边疆地区基础设施落后、生活配套落后、教育文化落后而留不住人才等的状况不断得到改善。实施土地资源统筹管控和严格监督管理、按章清退政策。结合国家新旧动能转换战略和产业转型政策，对于长期占用园区土地资源而不开发，试图等土地升值获利的项目或企业，对于长期占用土地资源而无力开发的项目，以及违规占用土地资源的项目或产业园区，根据国务院、国家部委、地方政府的土地管理政策和条例，重点监控，分类处置，并追究地方政府、园区、企业等相关责任。要集中闲置的土地用于重点项目的开发建设。对于过度占地、大量产业园区荒废或难以有效开发的，制定考核标准和整改的具体路线图，监督收回土地，转为更有价值的用途。或者，集中土地指标用于重点产业园区和达标园区规模的扩大，以提高土地利用率。对于确实有高技术、高增长空间和国家大力扶持的重点项目，在集中收回上述闲置土地和荒废园区土地指标的前提下，优先给予土地指标和相关政策扶持。

四是强化对跨区域的痛点、难点和热点问题的把握，实施国家与地方共同谋划、统筹协调的模式，特殊扶持并逐步解决。对于关系边疆稳定和民族和谐的新疆南部地区、广西偏远地区等，对于东北地区重工业大量破产倒闭的资源枯竭型城市和贫穷的农村地区，对于陕甘宁等革命老区，对于因为国家战略调整而出现大面积的工人就业、生活困难的地区，如，三峡库区、黄河滩区，雄安新区等，采取国家财政资金引导、产业政策鼓励、政策性银行投资、社会化资金参与等方式，逐步帮助这些地区形成有优势的产业或重点开发项目，扶持这些地区的重点园区和老百姓发展经济，改善生产生活环境。

五是强化创新型城市、创新型园区和创新型企业的培育和扶持建设，以创新驱动提升区域经济发展质量。以十九大提出的建设创新型国家为目标，继续实施国家创新驱动战略，结合各地区的双创工程，加大财政资金投资和各地区、企业自身的技术研发资金投入，强化区域性技术研发公共服务平台建设，鼓励产业园和企业共建共享技术研发平台，鼓励与高校、院所和海外机构共建科技研发和成果共享合作机制。同时，鼓励和推动军民融合技术的应用与重大项目的开展，提高科技成果的档次和国际竞争力，以先进的技术研发和产业应用提高区域经济发展的总质量。

六是强化国际视野，以“一带一路”倡议和全球供应链解决区域经济发展中的问题。当前，我国各地区之间发展不平衡，跨区域合作的难度很大，仅仅靠行政手段、产业引导不能解决全部的矛盾和问题，需要眼睛向外，以国际视野审视区域经济发展中的优势和问题，从全球供应链、产业链的高度，评估本地区经济发展中的不足和优势，把不符合本地区发展的产业、企业或项目，以海外设厂、人员海外输出、技术海外合作、企业抱团设立海外飞地经济和产业园等形式，实现与非洲、南亚、拉美洲等国家的产业合作与资源互补。同时，积极研究和引进美国、德国、以色列、日本等先进国家的制造业技术和高端专业人才，尽快弥补西部和东北地区在产业升级、高端制造、休闲旅游、健康医疗以及生态农业发展中需要的技术人才、技术成果和先进工艺等，以解决国内跨地区资源分布的不均、人才结构和数量的不足、技术研发能力落后、市场需求疲软以及区域性就业不足等问题，从而提高区域经济发展的质量和效率。

绿色发展：提升区域发展质量的“胜负手”

杨丹辉

改革开放近40年来，中国经济社会发展取得了举世瞩目的伟大成就，创造了人类历史上前所未有的大国工业化奇迹。然而，压缩式工业化模式表现出量的扩张的典型特征，“高投入、高消耗、高污染、低质量、低效益、低产出”的增长方式长期主导中国经济发展，导致资源浪费、环境恶化、结构失衡、区域分化等问题和矛盾十分突出。党的十九大报告明确提出中国特色社会主义进入新时代。新时代也是质量第一的时代，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期……必须坚持质量第一、效益优先……”

人类步入工业化社会以来，一个国家或地区的发展目标由追求速度转为强调质量是经济社会演进的普遍规律。纵观全球，当今世界的经济强国无一不是质量强国，而德国、日本等质量强国也都凭借后发优势，实现了从量的积累向质的提升的重大转型。顺应“质量时代”的新目标新要求，2017年9月出台的《中共中央 国务院关于开展质量提升行动的指导意见》（以下简称《意见》），将提高供给质量作为供给侧结构性改革的主攻方向，《意见》还首次将区域发展质量的整体跃升列为与产品、服务、工程质量并立的建立质量强国的主要目标。

受自然条件、资源禀赋、地理气候、历史文化、政策导向等多种因素的交互影响，我国区域经济发展不平衡不协调的矛盾长期存在，这不仅是区域发展质量整体水平不高的反映，也是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的一个缩影。十九大报告确立“质量第一”的发展方向，直指新时代我国社会主要矛盾的变化，推动区域发展质量整体跃升，就是要赢下破解这一长期矛盾的攻坚战。然而，与产品、服务、工程等更为具体的质量管理对象相比，提升区域发展质量需要在多个维度综合发力。同时，区域发展质量的评价标准也更为复杂和多元化，甚至涉及一些主观因素和价值判断。除了从协同发展的角度对区域发展质量提升的总体进展做出评估之外，评价不同地区发展质量也要遵循差别化的原则。归根结底，对于特定区域发展的质量，那一方水土上的“人”最有发言权，而以往以GDP为导向的评价体系在很大程度上是人类进入工业化社会后价值趋同的结果，今后评判区域发展质量有必要对各地发展路径的差异性给予更多的包容。鉴于我国经济总量巨大、各地条件迥异，未来区域层面的质量提升政策应因地制宜地考虑不同地区的实际情况，充分发挥市场机制在配置资源中的决定性作用，引导鼓励各地深度挖掘独特的区位优势，创新区域质量提升的思路和模式，形成差别化、协同化的区域发展格局。

应该看到，尽管处在不同发展阶段的各地民众对发展质量的判断并不在一条水平线上，但高质量的生态环境却已经成为当前人民最为普遍和紧迫的发展诉求之一。因此，绿色发展不仅是提升区域发展质量的重要抓手，也是评价区域发展质量的核心指标。

经历了“十一五”和“十二五”两个五年规划的强制性节能减排实践之后，“十三五”以来，从中央到地方继续施加“环保高压”。在一系列环保“组合拳”的作用下，我国主要污染物排放得到了一定程度的控制，环境管理体系建设取得积极进展，但总体来看，加速工业化导致我国经济增长与有限环境容量之间的矛盾不断凸显，加之长期以来各地的生态环境欠账较多，环境质量恶化的态势尚未从根本上得到遏制，而是形成了“局部有所改善、总体尚未遏制、形势依然严峻、压力继续加大”的局面。当前，中国正处于工业化中后期和城镇化加快发展的重要阶段，能源消费与经济增长实现强脱钩面临诸多困难和障碍，包括农村地区在内的污染源趋于多样化，环境容量不断被挤压，区域性、复合型、累积性环境污染问题集中暴露，生态环境已成为影响经济可持续发展、居民健康、公共安全、社会稳定，甚至中国国际形象的重要因素之一，而现行环境管理能力建设相对滞后，管理模式和总体水平很难适应绿色发展理念的新要求，与进入中国特色新时代各地民众对生态环境质量改善的现实需求有较大差距。

不同机构的测算结果显示，我国主要工业污染物及碳排放总量将在2020—2030年陆续达到峰值。由此显见，“十三五”时期乃至更长的时期内，我国主要污染物排放仍将处于高位，经济增长与环境质量之间的矛盾难以规避，在一些领域和部分地区，这一矛盾甚至有可能更加尖锐，成为区域发展质量提升的主要制约因素。因此，全国范围内绿色发展不可能毕工于一役，需要做好长期持续投入、攻坚克难的制度和资金准备。同时，值得关注的是，对于不同地区而言，经济增长与环境质量之间的关系及其阶段性特征不尽相同，表现为环境库兹涅茨曲线呈现地域性和时间性差异。目前，我国东、中、西部三大区域经济和社会发展处于不同阶段。沿海地区已进入工业化后期的前半阶段，中部地区总体处于工业化中期的后半阶段，而西部地区仍处在工业化中期的前半阶段。不同的发展阶段导致各省区污染治理投入规模和治理效果存在较大差异。此外，我国主要污染物排放及其治理效果还不同程度地受到地理、气候等自然条件的影响，不同地区环境保护、污染治理、生态修复的目标及其在区域发展质量评价指标体系中的权重应体现发展阶段和区位条件的差别，环保执法手段也需要更有针对性的创新。

再以动态和长远的眼光来考察区域发展质量与绿色转型之间的关系，即二者的关系由失衡到恢复平衡再到正向的相互强化，最终转入环境驱动型区域发展，从而真正实现“绿水青山就是金山银山”，尽管不同国家、不同地区可以有不同的模式选择，但结构调整无疑是必经之路。实际上，从发达国家过去半个多世纪的实践来看，绿色化和可持续发展始终绕不开以技术创新为根本动力的结构调整和产业升级。当然，发达国家绿色转型在很大程度上倚仗持续向发展中国家转移高污染生产能力，中国实现经济与环境脱钩显然难以复制发达国家走过的道路，但发达国家的经验也并非全无可学习和借鉴之处，至少表明提高要素跨区域流动的充分性、扫除资源配置的地域壁垒对于绿色转型是行之有效的政策方向。然而，我国推进供给侧结构性改革以来，不同地区在结构转型中某种程度上仍然各自为战，纷纷将机器人、石墨烯、新能源汽车等战略性新兴产业作为新经济的发力点，新兴产业园区的建设开启了新一轮地区同质竞争，这些重复投资导致大量资金和资源浪费。如果类似情况在未来绿色发展中再次上演，由此造成的大规模“盲目绿色”势必成为实现区域发展质量提升的严重障碍。

为此，首先要统筹不同地区结构转型和绿色发展的目标，形成区域发展的绿色布局。国家应进一步完善主体功能区建设规划，促进西部大开发、中部崛起、振兴东北老工业基地以及各项沿海、区域开发战略的配套政策，协调地区之间的绿色转型进程，缩小转型成果分配的差距，缓解绿色发展中的地区不平衡矛盾。各地区则要充分发挥各自优势，协同合作，在产业绿色转型中扮演不同角色。对于东部地区而言，应确立产业绿色化、智能化先行者的角色，深入挖掘产业配套体系、科技创新能力、资源环境保护经验、金融服务水平等优势，大力扶持电子信息、新材料、生物工程和生物医药等产业的发展，加快实现区域发展动能转换。中西部地区的产业绿色转型则要发掘自然资源、土地资源和劳动力资源等区位优势，加大新能源、战略性矿产等优质资源的绿色、可持续开发力度，支持地方发展资源深加工、装备制造等上下游产业，形成以绿色资源能源为核心的差别化区域产业结构。在此基础上，国家要长期保持对西部地区的扶持政策，地方政府也需要制定地方绿色发展的长期规划，保障产业绿色转型的延续性。

其次，将打造生态文明实验区、促进生态格局优化作为推动绿色发展、实现区域生态环境质量跃升的重要抓手。根据《意见》的总体要求，广泛吸收各省（市、区）开展生态文明建设试点示范的经验，梳理生态文明建设实验区建设面临的问题与障碍，制定实施“生态文明实验区建设专项规划”，选择有代表性的地区，既要包括国家重点生态功能区，又要涵盖一些生态损害严重、生态修复难度大的典型地区，从而利用生态文明实验区建设释放的制度红利、转移支付和社会影响，通过5—10年的努力，啃下生态严重受损地区生态恢复和涵养的“硬骨头”。建设生态文明实验区可参考自贸区的负面清单管理，在依托重点生态功能区设立的生态文明实验区中，实行产业准入负面清单，划出生态文明实验区的产业发展红线。同时，要注重生态文明实验区建设以及主体功能区战略实施与国民经济和社会发展总体战略和专项规划相对接，共同带动生态格局提质优化。

再次，紧紧扭住“环境综合治理”不放松，使得区域发展质量提升的成果真正惠及当地民众。深入贯彻落实党的十九大精神，在系统分析全面建成小康社会面临的生态环境挑战、探讨环境管理体系中政府与市场的关系的基础上，在《意见》指导下，通过专项规划或转型立法等形式，明确提出符合生态文明建设要求，鼓励引导多元化主体参与，有效扩展环境资源，切实改善环境质量，不断提升环境公共服务水平，积极回应公众绿色生活诉求的区域环境治理范式和政策支撑体系，加快环境管理的新模式和环境政策工具创新，全面提升各地绿色治理能力。要充分考虑经济下行态势下减排的难度和地方环境执法的压力，为加快工业化城镇化、全面建成小康社会留足排放空间，为气候变化谈判提供回旋余地。同时，加快推进地方生态环境监测网络的建设运行，打造开放式、多层级的环境保护投入体系和响应机制，重点提高细颗粒物、饮用水、土壤、重金属、有毒有害化学品排放和污染的监测和发布水平；将农业、农村、农民“三农”作为提升区域绿色发展水平、开展环境治理和环保教育培训的重点目标对象和环境执法新的着力点，依托乡村治理战略，加快推进农业现代化，不断探索有中国特色、高效集约绿色低碳的农业生产技术和市场方式，加大对村镇污水集中处理、生产生活垃圾回收等环境治理基础设施建设的投入力度，转变农民生产生活方式，切实提高农民的生态环境保护意识；以科学评估为依据，在京津冀地区尽快试点，探索重点区域的绿色转移支付机制，形成污染治理受损地区与受益地区之间动态化、可调整、联动化的污染治理新模式；在严格执行各级政府和领导环保督察机制和环境问责机制的同时，进一步完善全覆盖的生态高效决策制度、生态环境监督制度、生态损害追究制度，并依据《环境保护法》，对引发危害环境重特大事件的地方政府、企业和个人主体严格追责，形成舆论导向和震慑作用，增强各类主体的环境责任意识。

过去的发展中过分强调经济增长的经验教训告诉我们，推动区域绿色发展，既要克服“唯GDP论”，又要有效防范“盲目绿色”。由于现行财政体系中事权和财权的不对称性在一定程度上加大了地方绿色治理难度，因此，应进一步强化目标和效率分级管理的科学性，以调动各地区推动绿色发展的积极性和主动性，从而以较低的人均GDP水平实现经济与环境脱钩，争取在“十三五”后期或“十四五”初期达到环境库兹涅茨曲线的拐点，尽早迈入环境驱动型的发展新阶段。