浅析“一带一路”背景下我国水利工程建设管理模式

(昆山市水利水务工程质量安全监督站，江苏 昆山 215300)

2018年8月28日，习近平总书记在推进“一带一路”建设工作5周年座谈会上强调：“要坚持稳中求进工作总基调，贯彻新发展理念，集中力量、整合资源，以基础设施等重大项目建设和产能合作为重点，解决好重大项目、金融支撑、投资环境、风险管控、安全保障等关键问题。”“一带一路”倡议提出以来，我国水利企业已在“一带一路”沿线诸多国家及地区开展水利工程项目建设。目前，水利工程项目的建设规模越来越大，复杂程度越来越高，对建设技术、施工工艺和方法的要求也更加严格，再加上国外环境的不确定性，这就要求我们采用更具有科学性、专业性且符合市场发展要求的管理模式，以实现对项目的科学化和专业化管理，充分展现负责任的中国企业形象。

1 国内外工程项目建设管理模式概述

1.1 项目建设管理模式

目前，应用比较广泛的工程项目建设管理模式主要基于工程项目融资方式、承发包模式、组织方式、项目业主管理方式四个方面，其中工程项目建设融资模式[1]主要有OM模式、BOO模式、TOT模式、TBT模式、ROT模式、BT模式、BOT模式、BOT嵌入EPC复合模式、PPP模式、PPP模式嵌入EPC模式等；工程项目管理模式主要有传统模式、CM模式、DB模式、PMC模式、PA/PPA模式、WDD-B模式、EPC模式等。组织结构策划内容包括线性管理模式、职能组织结构、矩阵组织结构的策划。自主式管理、委托管理及一体化管理属于经典业主管理方式。国际上应用广泛的是传统模式、PMC模式、DB模式、CM模式、EPC模式等，最新发展的模式有BOT模式、Project Controlling模式、Partnering模式和NC模式等。现阶段多种模式并存。

1.2 建设管理模式优缺点

了解各项目建设管理模式优缺点，有助于结合“一带一路”国家基建开发环境，因地制宜选择合适的项目建设管理模式。具体选择时，应结合各工程管理模式的优缺点，取长补短，根据实际情况交叉使用，同时不断开发与之匹配的管理系统，提高管理效率，使工程效益最大化。

1.2.1 BOT模式

BOT模式即建设—经营—转让模式，是指政府授予私营企业特许经营权，许可其融资建设及经营某公共基础设施，在规定的特许经营期内，私营企业可向公用基础设施使用者收取一定的费用，以此获得投资回报，待特许期满，私营企业将无偿或有偿将公用基础设施移交给政府管理。BOT模式多用于投资大、期限长的项目，其中特许合同是核心，最大的特点是将基础设施的经营有效期抵押以获得融资，期满移交，而政府主要参与招投标、评标事宜，后期融资建设运营的主体是中标人。

优点：减少政府主权借债及还本付息的责任，政府可以在最大程度上避免项目的投资损失；转嫁公营机构承担的风险，有效避免项目经营失败；通过吸引国外投资支持本土基础建设，有助于解决发展中国家基础设施的建设资金问题，促进国际经济的融合发展；BOT项目多由国外私营企业承包建设，有利于本国承包商接受先进的管理经验及技术方法，提高自身管理水平及市场竞争力。

缺点：私营企业与政府的垂直合作关系，导致私营企业承担的风险大，对私人企业融资及资本运行能力要求较高，而政府承担了更多的汇率风险，风险分摊不对称；不同利益主体缺乏相互协调机制，利益各方在单方面利益最大化驱使下，往往牺牲它方利益博取自身利益最大化，总体上难以实现社会利益最大化；在特许经营期内，可能导致大量税收流失，造成掠夺性经营。

1.2.2 PPP模式

PPP模式在成立项目公司之前，会签订框架协议，中标后会签订履约保函，政府参与融资，融资审批通过后，才能执行合同，政府与项目公司共同承担风险。PPP模式多用于改建或新建项目。

优点：政府参与融资，与项目公司共同承担投资风险，能够降低融资难度；政企双方合作可以协调多方利益主体的不同目标，虽然各利益主体没有获取自身最佳利益，但最大化了社会效益，更加符合公用基础设施项目建设宗旨。

缺点：政府分担融资风险，增加了自身潜在的债务负担；组织形式比较复杂，协调管理难度大。

1.2.3 EPC模式

EPC(设计—采购—施工)模式中，承包单位或具有承包资质的设计单位不仅具有设计责任，还要求其承担施工组织设计策划及组织任务。最大的特点是EPC业主负责总体的、原则性的、目标的任务[2]，有义务为承包商提供良好的环境，业主可以请专业管理人员承担管理工作，承包商与业主只签有总体合同，可以向有施工资质的单位分包，内部协商即可，承担风险较大，但利润空间也大。

优点：大大提高工作效率，工程总承包商负责组织实施从设计到施工的全部工作，减少了协调工作量，可以更好地发挥其主观能动性，创造出更多的利益，从而更好地服务于业主；设计变更少，工期较短；采用总价合同，承包商索赔及后期项目费用追加事宜少，有效减少价格不确定性。

缺点：总承包商需要对成本及工期负责，因此承担风险较大；总承包商为获得较多利益，可能会通过调整设计方案等措施降低施工成本，业主不能对工程进行全程监控，可能对质量安全产生影响；由于总价合同的限制，总承包商获得业主变更令及追加费用的弹性较小。

2 “一带一路”背景下建设管理模式分析

我国水利企业开展“一带一路”对外业务时，务必要认清国际上出现的新形势，与时俱进，结合自身优势，抓住机遇，在迎接挑战的同时努力实现企业转型升级。

2.1 企业融资模式

“一带一路”涉及东亚、南亚、东南亚、西亚中东、非洲五大区域，不同地区面临不同水问题，对水利建设需求量较大，如东南亚部分国家虽然水资源丰富，但水利基础设施建设滞后，水资源开发利用程度低微，存在工程性缺水问题，缺乏系统供水工程，南亚某些地区受电力匮乏困扰，需要进一步加大水资源开发利用等。目前，我国水利企业建设了尼泊尔上马相迪A水电站、马来西亚巴贡水电站、苏丹麦洛维水电站、喀麦隆曼维莱水电站、柬埔寨阿江水利灌溉开发工程以及中国电建承建的莫勒格哈坎达水库项目、三峡集团承建的巴基斯坦卡洛特水电站等水利工程项目，造福了当地民生。

“一带一路”沿线多为发展中国家，资金配套问题是水利项目动工建设的关键问题，通常为扩大海外项目业务，各国际承包商往往带资动工并扮演资本运营者角色。以柬埔寨甘再水电站为例，由中国水利水电建设集团公司投资经营的甘再水电站属于BOT开发模式的水电站项目，它采用PM管理模式，建立了以项目为融资主体的甘再项目公司，并作为投资方，执行项目全过程的决策、协调、管理功能，与EPC承包商实现合署办公[3]，高效整合现场资源，有效规避了融资风险，保证了工程顺利实施，值得借鉴。目前，国家层面上，商务部正在积极推进“投建营一体化”。因此，我国水利企业应借机实现投资转型[4]，向项目融资、项目咨询和后续运营维护管理领域不断拓展、拓宽业务范围，提高境外项目运营管理水平，加大对BOT、PPP项目的开发力度，提升企业在国际竞争中的实力。

2.2 决策管理中国化模式

水利工程项目决策管理涵盖工程项目投资决策、重大事项及人事决策、现场安全质量决策等内容，贯穿于项目整个生命周期，控制决策就意味着控制了风险。我国水利企业建设管理工程经验丰富，在投融资、招投标、设计变更处理等重大事项决策中实行责任联签制，避免了踢皮球现象导致的沟通不畅问题发生，可将本土化决策管理经验运用到“一带一路”项目建设管理中，从而避免重大决策失误，推进项目顺利开展。“一带一路”沿线多数发展中国家经济水平低，决策管理实践经验不足，控制决策有利于控制工程质量，确保管理水平，保证工程进度，确保按时完工，避免我国利益在海外受损。因此，推行决策管理中国化势在必行。

2.3 执行管理属地化模式

海外项目建设影响因素涉及政治、文化、市场及法律技术规范等多方面内容，不确定性因素突出，加之带资承包的市场模式，这些都对我国对外水利企业风险预控能力提出了更高的要求。国内建设项目“经验优先、人治先行”的管理模式已不能满足海外建设项目管理需求[5]，为提高风险预控能力、提升海外项目管理水平，需要将当地优质资源与我国企业形成互补，即决策管理中国化，执行管理属地化，其中属地化管理包括管理人员、市场经营、资源采购管理等内容。属地化管理是尼泊尔上马相迪A水电站在建设管理过程中奉行的的核心理念[6]，坚持属地化管理，是我国水利企业拓展国外水利工程建设市场的重要战略。

执行管理属地化模式的优势主要体现在：雇用当地人执行管理可以充分利用当地人熟悉当地水文、地质、气象、风土人情及法律法规等优势，风险预控能力强，便于项目顺利开展及合同管理等；有利于降低劳动力成本，实现利益最大化；提高中标概率，增强市场竞争力；方便促进后续工作交接，确保工程项目顺利运行；带动当地就业，树立中国良好的海外形象。依靠执行管理属地化模式的优势，在结合使用多种承发包方式过程中，通过打造高管理水平团队，细化管理流程、严格监控过程、加强风险预控[7]，不断优化形成具有“一带一路”特色的建设项目管理模式。

3 结 语

我国水利企业应抓住“一带一路”倡议实施所带来的巨大投资及市场机遇，完善项目融资及承包机制，践行“决策管理中国化，执行管理属地化”项目管理模式，不断积累经验，增强我国水利企业国际竞争力。