有关永定河流域投资公司组建的几点思考

(南水北调中线干线工程建设管理局，北京 100038)

2018年6月28日，永定河沿线京津冀晋四省市政府及中国交通建设集团有限公司共同组建的永定河流域投资有限公司正式揭牌成立。作为海河五大支流之一，总流域面积4.7万km2，流经山西、内蒙古、河北、北京、天津5省(自治区、直辖市)，全长747km的永定河，将由京津冀晋四省市及中交集团联手协同综合治理，于2020年恢复全线通水，全流域共78个建设项目，总投资约370亿元。

国家发改委农经司司长吴晓在公司揭牌仪式讲话中说，永定河流域综合治理是党中央、国务院作出的一项重大战略决策部署，是按照区域协同、互惠共赢、科学运营、稳步推进的原则，推动永定河沿线各省市政府协商并引入战略投资方(中交集团)，探索投资主体一体化带动流域治理一体化，促进政府与市场两手发力，构建永定河绿色生态廊道，完善流域综合治理的重大创新，也是推动永定河治理的关键之举。

本文试从加强生态文明建设、推动区域经济发展、建立流域共治机制及全面落实河长制等角度，对国家层面推动组建流域公司的重要举措加以理解和思考。

1 贯彻习近平生态文明思想、落实“两手发力”治水方针的积极尝试

2014年3月，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上，就我国水安全问题发表重要讲话，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的十六字治水工作方针，这是新时代治水工作的科学指南和根本遵循。新时代要树立治水新理念，突出综合性，实行山水林田湖一体化治理；突出整体性，在治水中注重空间资源均衡、兼顾长期效果；突出协同性，坚持节水增效、两手发力，建立健全治水兴水的科学体制机制，使政府和市场协同发挥作用。

2018年5月18日，在全国生态环境保护大会上，习近平总书记发表重要讲话，对全面加强生态环境保护，坚决打好污染防治攻坚战，作出了系统部署和安排。这次大会确立的习近平生态文明思想，是新时代生态文明建设的根本遵循，为推动生态文明建设提供了思想指引和实践指南。总书记在讲话中指出，要充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制，采取多种方式支持政府和社会资本合作项目，提高环境治理水平。

永定河是海河流域“六河五湖”的重要河流之一，2016年12月，《永定河综合治理与生态修复总体方案》在京津冀协同发展背景下提出并实施，这是在生态文明领域率先突破的重大标志性工程。2017年6月，国家发展改革委印发《关于组建永定河流域投资公司的指导意见》，由永定河沿线各省市政府协商并引入中国交通建设集团作为战略投资方，成立永定河流域投资公司，负责永定河流域综合治理与生态修复项目的总体实施和投融资运作。经过一年筹备，2018年6月28日，永定河流域投资公司正式揭牌成立。

笔者认为，组建永定河流域投资公司是深入贯彻习近平生态文明思想和十六字治水方针、促进政府与市场有机结合、两手发力和有效提升政府投资效益与公共服务水平的积极尝试；是按照习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理念，统筹山水林田湖草系统治理，提升流域生态环境，再现河道自然风貌，实现生态、社会、经济等效益协同发展的重大举措，对于推动京津冀晋地区协同发展及在生态领域的合作具有突破性意义。

2 推进实施京津冀协同发展战略、实现跨区域跨部门协同的重大安排

2015年4月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。纲要指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能，在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。纲要还明确提出，要推进“六河五湖”生态治理与修复。

永定河作为北京的母亲河，作为京津冀晋地区的重要水源涵养区、生态屏障和生态廊道，目前存在水资源过度开发、环境承载力差、污染严重、河道断流、生态系统退化、部分河段防洪能力不足等突出问题，严重制约该地区经济社会的健康发展。先行开展永定河综合治理与生态修复，打造绿色生态河流廊道，对落实《京津冀协同发展规划纲要》、改善区域生态环境具有重要引领示范作用。

新的历史机遇下治理永定河，必须坚持创新机制，协同管理，强化制度引领，找准制约河流综合管理的体制机制障碍，创新投融资机制，多渠道筹集资金，科学评估河流生态健康状况，综合考虑水量、水质、水生态问题，健全生态环境监测预警体系，实现跨行政区、跨部门协同。在国家层面协调指导下，在相关省市政府和发改、水利、园林等部门的大力支持下，组建新的市场主体，尝试以投资主体一体化带动流域治理一体化，能够进一步推动相关流域治理政策的制定实施，进一步推动区域和跨部门合作与协同机制的形成，强化流域上下游联动，形成统一规划、步调一致、优势互补、互利共赢的发展新格局。笔者认为，永定河流域投资公司的揭牌，是建立区域互动合作机制、推行市场化实施模式的重大工作安排，既有利于解决本位主义、碎片化和各自为战等管理问题，又有利于保障资金需求，确保目标任务如期完成，同时也有利于政府监管部门的集中监管，降低执法成本，提高监管效率。

3 全面加强生态环境保护、探索破解流域共治难题的创新之举

2018年6月16日，中共中央、国务院发布《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》。意见提出，到2020年，生态环境保护水平要同全面建成小康社会目标相适应；要通过加快构建生态文明体系，确保到2035年生态环境质量实现根本好转，美丽中国目标基本实现；到21世纪中叶，要实现生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化。

《永定河综合治理与生态修复总体方案》提出，到2020年，初步形成永定河绿色生态河流廊道，生态环境得到有效恢复，生态通道基本贯通，生态功能进一步增强，跨区域协同体制机制基本建立；到2025年，基本建成永定河绿色生态河流廊道，河流生态水量得到有效保障，生态环境质量得到进一步提高；未来，随着自然修复步入良性循环，永定河恢复成为“流动的河、绿色的河、清洁的河、安全的河”，再现河道自然山水风貌。

永定河的治理目标，与国家全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的总体目标高度契合。笔者认为，推动治理目标实现，势必要探索破解以往流域治理中由于行政区划分割、生态环境影响、地方利益博弈导致的上下游、左右岸协调难的局面，在工作机制方面进行有效创新。组建永定河流域投资公司，是探索破解流域共治难题的创新之举。

从组建过程看，在国家层面推动下，作为公司组建的“牵头方”，北京市委市政府主要领导亲自部署，率先成立市级领导小组和办公室，率先推动建设项目落地实施；市发展改革委、市水务局、北京水务投资中心等相关单位积极配合国家有关部门，主动协调兄弟省市，深入研究运营机制，全力推动流域公司组建。公司筹备阶段，中央有关部门之间、省市政府之间、五方股东之间进行了多轮沟通协调，最终弥合分歧，形成统一意见。公司组建过程既是统一思想、凝聚共识的过程，也是跨区域、跨部门协同运作的过程，体现出共商、共建、共享的流域共治精神。

从职能定位看，永定河流域投资公司是国内首例跨省级行政区、具备资本运作和流域生态项目建设运营功能的投融资平台，能够最大程度满足政府、市场两手发力、优势互补的机制要求，开创国内流域治理的新模式。

下一步如何运营？笔者建议，要着眼于《永定河综合治理与生态修复总体方案》赋予的使命任务，充分履行跨省级行政区域投融资平台的职能，继续开展资金平衡、运营模式、融资方式、生态用水、农业节水、资源及产业开发利用等专题研究，规划并储备项目，开展项目运作，统筹推动流域综合治理工程建设；同时着眼长远，依托流域资源，拓展相关产业，逐步将公司打造成为经营流域生态及相关产业开发的大型投资运营集团。

4 改善河道综合治理成效、推动河长制落地生根的重要抓手

2016年11月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，明确提出在2018年底全面建立河长制。截止到2018年6月底，全国31个省、自治区、直辖市已全面建立河长制，提前半年完成了中央确定的目标任务，河长制的组织体系、制度体系、责任体系已初步形成。

《永定河综合治理与生态修复总体方案》明确提出，永定河治理全面推行河长制，建立永定河流域京津冀晋四省市的四级河长体系，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为永定河绿色生态河流廊道建设管理提供制度保障。

河长制是解决我国复杂水问题、保持河湖健康生态的有效举措，是完善水治理体系的制度创新。它在行政系统内部建立起协同机制，统筹各部门力量，使内部各要素协调运作，产生集体功效大于各部分总和的效果，势必进一步改善河道综合治理的成效。但是，笔者认为，实施河长制之后，若单纯依靠行政手段来解决错综复杂的河道生态治理问题，尚难以适应现代社会的多元诉求。永定河流域投资公司作为河道综合治理的跨省投融资平台，应成为各级河长推动河湖管理以及水生态治理责任落地的重要工具和抓手。具体到流域治理和生态修复，对非经营性项目的政府投资，可用购买服务方式，授权或委托流域公司进行运营管理；对经营性或准经营性基础设施项目,政府可运用流域公司这个平台，与私人资本合作投资，采取特许经营、采用可用性付费与绩效付费等模式进行项目运营,有效提高生态治理的运营效率和资金效益。因此，流域投资公司应积极主动服务于各级河长，当好参谋部、当好领航员、当好勤务兵，有效使用多种筹资工具，充分运用市场机制，调动社会资本和公众参与河湖保护的积极性和主动性，争取形成多元化和可持续的流域生态治理体系，为推动河长制全面落地生根保驾护航。