促进地方体育业发展的法律路径研究

2018-01-27殷杰敏

体育世界(学术版) 2018年3期

殷杰敏

习近平总书记对体育工作做了一系列的重要讲话，明确“体育运动在中国是一项神圣的事业”，体育事业的发展要充分的予以关注，并从全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的战略高度予以研究、落实。体育产业化、体育事业化、体育全球化等概念不断提出如全球体育法，体育权利、体育自治等一批研究成果。

1. 与体育业相关的法律路径文献回顾

体育业发展总体性和基础性的权利如关于体育权利的法律性质和定位，主要观点认为体育权利是一种基本人权，也是公民从事体育活动获得体育带来的利益的一种手段。基于这人权的思路，逐渐展开对具体的主体进行研究，这些研究主要集中在学生、农民工、弱势群体的体育权利研究。建立在体育权利系人权的基础上且已被国际社会广泛认可，主张通过构建具体领域的法律制度，并借鉴国际规则，通过国际法转化为国内法适用。但从已有的研究覆盖的体育权利的研究中，与现行体育实务相关的主要是三类，社会体育、学校体育、竞技体育。这类研究强调公民的体育权利，与之相对的体育管理者、体育经营者、体育举办者、体育行政机关等未作统一的对应研究。

体育业开展和投入则主要集中于体育产业化领域。如体育业的赛事对旅游业的影响、体育赛事的运作研究。体育赛事对体育旅游业、体育营销、体育与城市发展的关系、体育投入等研究。上述研究系各类相关政策对体育业发展的关系研究。相关研究还有诸如产业分析、体育保险、体育税收、体育文化等方面的研究。但上述研究并未从法律上明确体育业的设立、发起、布局、包括相关费用的投入。这使得在体育实践中，体育行政机关对体育行业发展有较大的自由裁量权。

体育管理的研究集中于体育管理学科、体育管理体制包括学校体育管理体制，竞技管理体制，公共服务角度下的体育管理体制等；与体育管理密切相关的体育服务领域集中于公共体育服务，还包括特殊领域的体育服务如农村体育服务、残疾人体育服务等。上述研究都为我国体育管理机制改革，体育服务供给的重点领域提出了路径，但未从整体上对体育管理的具体措施如规划、资源配置、公共体育服务之外的保障等从整体上进行研究。

体育自治主要集中于自治的法律构建、体育自治的组织包括国际体育组织，国内行业协会，社区体育自治等 ;体育自治与司法、体育仲裁等。

体育业的评估集中于公共、群众体育评估指标体系的构建；体育赛事、场馆服务等管理体系评估。体育评估领域的研究大都从如何设计指标以及指标的运用进行探讨，但没有从法律层面对评估的主体进行系统的研究；体育监督的研究集中于市场监督、仲裁监督、社团监督。上述研究对体育业需要监督的领域和监督中的问题做出了分析。但从法律的层面如何确认监督的法律规则内容较少研究。

2. 促进地方体育业发展的法律法规现状

《中华人民共和国体育法》《学校体育工作条例》《公共文化体育设施条例》《全民健身条例》《反兴奋剂条例》《国家体育锻炼标准实行办法》《体育教练员技术职称暂行条例》等。此外，《关于推进文化创意和设计服务于相关产业融合发展的若干意见》《部署加快发展体育产业、促进体育消费推动大众健身》《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》等。

根据《立法法》规定，“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先向制定地方性法规”。

3. 地方体育发展业发展的法律框架

促进地方体育发展可以从体育业总则性规定、体育业的开展和投入、体育业的管理和服务、体育业自治权利、体育业的评估和监督等，即包括设立、运营、投入、管理、服务、自主担责、评估绩效、监督机制、法律责任。

3.1 促进地方体育业的总则性内容

一是促进地方体育业的发展必须明确其法律制度的目的和依据，其中最为重要的是不得与《中华人民共和国体育法》相抵触；二是明确从事体育活动的定义(体育权利)和适用的范围；三是明确促进体育业发展的基本原则，四是明确与体育业发展的相关主体的法律地位如体育活动的举办者、地方政府机构的具体职责、体育活动的管理部门和职责、体育活动的经营者等相关主体，这样就为适用法律提供了准确的依据。

3.2 促进地方体育业设立和投入

地方体育业包括体育商业存在、体育项目、体育活动、体育场馆等应当符合法律规定的基本开展和设立条件。目前，在法律没有明确的规定情况下，如前述文献回顾中所涉及的有关体育与旅游、体育与城市经济等的研究成果，可归纳为地方经济发展规划，即将体育规划纳入地方的经济和社会发展规划。地方人民政府根据法律规定和地方的特色，制定符合地方体育业发展的规则，如设置标准、建设标准等具体办法。

地方政府根据地方经济和社会发展规划，可以对体育行业的结构、布局进行调控，尤其对涉及公共体育服务领域，无法由市场调整或者由政府购买难以实现经济效率的，应当以行政许可等方式依法加以调控，同时，地方行政部门可以根据本区域的体育发展状况、人均消费水平、城市特色、体育偏好情况，适时调整体育业供给的层次和结构。

对于私人领域的商业化、产业化目的体育设立和开展，应当鼓励、引导非政府力量进行体育商业存在的投资，同时对符合地方性体育发展规划的体育产业，在经费、人事、政策等方面予以扶持。

由于现代体育业的发展呈现全球化的特点，地方性体育业的发展应以法律明确地方与地方之间、与国外体育机构和组织之间的各类合作项目之间的权利义务关系。

地方政府在上述体育商业、体育项目、体育服务等符合地方经济和社会发展规划的，可以给予土地、建设资金、体育收费、体育设施进口、社会自主等方面予以支持，以解决地方性政府体育供给的不足。

3.3 促进地方体育业的管理和服务

地方体育管理的框架应当包括体育规划、体育人事制度、体育政策、体育人才等基本要素，才能从系统上促进体育业的发展。

体育规划应当明确相应得制定主体和程序。地方体育行政部门会同地方人民政府有关部门编制地方体育发展规划，由地方人民政府批准后，并由体育行政部门组织实施。

地方体育规划应当有明确的内容，应当以法律形式明确诸如体育的布局、体育发展目标等基本内容。地方体育规划报人民政府批准前，体育行政部门应当依法将体育发展规划草案予以公告，并采取多种方式征求专家和公众的意见。

体育管理体制有市场、学校、竞技体育等方面。体育管理应当区别不同主体采取不同的管理方式和资源配置的手段。地方人民政府应当根据体育管理对象的职能，建立体育管理分类体系和评价体系，明确各类管理对象的归口部门。同时，地方人民政府及各部门根据分类管理对象的绩效评价体系，对其在人事、财政、土地等层面进行政策研究并动态调整资源。

在现行体育体制中，运动员和教练员的职称评级等荣誉称号，呈现体育专业学校和国家两个层次的评级。在地方层面，应当设定地方岗位职称管理，以促进和吸引地方优秀体育人才。地方人事综合管理、体育行政部门等根据体育管理分类要求，制定地方人事岗位的评价标准。各类有权评级机构在其权限内，将其评价的标准和方案，报人事部门和体育行政部门备案。

体育人才培养和管理事关应当是地方体育发展的转手。地方人民政府根据特殊体育领域的人才需求，可按照一定比例拨付体育人才专项资金，由相关主体对象予以落实。

在体育服务方面着眼于体育信息化和体育服务社会化。通过体育服务信息化，依托现代信息技术，高效运用体育资源。

体育服务社会化体现为，鼓励私人部门提供大众化、精英化体育服务，但应当符合相应的体育认证规定，以规范目前较为混乱的体育健身市场。

3.4 促进地方体育业自治发展

毋庸置疑的是体育开展主体享有自治权并独立承担责任。地方政府及其部门应当保障各类体育主体依法享有的体育设立、开展、经营、管理等自治权。

体育自治章程应当明确体育主体的权利和义务，明确体育发展的目标和方向。体育自治强调的是自负盈亏，自行承担责任，这就要求体育主体与相关行政部门乃至于授权部门脱离“官商”二重属性，建立内部治理机制。体育发展主体应当建立和完善内部治理机构和组织运行制度，按照独立法人的要求自主行使自治权。

从目前的自治权的外延考察，具体包括财产自治、收益自治、招录员工自治、管理自治等层面。为了防止自治变为独裁，应当建立体育事务委员会类似于《公司法》意义上的董事会。通过对该委员会人员的组成、职责的规定，对自治的边界做出界定。体育自治主体应当逐步完善自身内控标准，在有条件的情况下，适用上市公司的内部治理机构要求，逐渐使体育自治的范围、领域规范化。

3.5 促进地方体育发展的评估和监督

体育业的评估和监督需要大量的信息披露。体育活动主体应当建立公共体育质量与评价制度，及时公开涉及公共体育方面的相关信息，接受监督。体育行政部门应当组织专家或者专业机构对事关公共领域的体育服务质量、体育举办资质、体育教学情况进行评估。

体育活动主体，应当公开体育项目、设施、场馆的信息，方便公众查询其体育供给的时间和项目，定期通过其网站等渠道向公众公开。

体育业主体的评估和监督应当保证专业人员或机构进行专业评价。地方体育行政部门和其他部门应当通过招投标方式向专业机构或社会组织购买体育评价服务。该评价结果应当作为主要的评价依据。同时，为了防止第三方专业机构与评价对象串通，地方体育行政部门应当制定专业机构和社会组织参与体育评价的管理办法和资质标准，监督和管理各类体育评价活动。