UIC国际铁路标准IRS60672《高速铁路实施—可行性阶段》主要内容及特点(下)*——环境影响评价、综合评估、项目审批

周勇政

（中国铁路经济规划研究院　工程师、博士研究生，北京　100038）

0　概述

高速铁路领域相关标准是UIC标准化战略的重要组成部分，《高速铁路实施》系列标准[1]的编制是高速委员会落实UIC标准化战略的重要举措。这是在国际性标准化组织中首次系统编制高速铁路实施标准，对于优先抢占高速铁路领域标准编制制高点、强化UIC在国际铁路组织中的权威地位、提升UIC在国际标准化领域的影响力，具有重要的意义。

本文在《UIC国际铁路标准IRS60672〈高速铁路实施—可行性阶段〉主要内容及特点(上)》[2]的基础上，阐述了环境影响评价、综合评估和项目审批部分的主要内容及特点。

本系列标准编制过程中十分重视环境保护。本标准将有关环境保护的内容单独作为一个子阶段，其内涵既包含了我国 《铁路建设工程项目预可行性研究、可行性研究和设计文件编制办法》（TB 10504—2007）（以下简称“152号文”）[3]中环境保护内容，又涵盖了环境影响评价的方法和程序。

综合评估和项目审批是《高速铁路实施》系列标准的特色之一，虽然我国高速铁路建设过程也按照类似的步骤进行实施，但没有进行过系统全面的总结和梳理，没有形成相关规范。本标准中的相关内容，可为我国高速铁路建设提供参考。

1　环境影响评价

环境影响评价是对高速铁路项目给环境质量带来的影响进行评价。主要通过分析主要环境影响因素和环境敏感区域，确定与环境相适应的线路位置，提出相应的减缓措施，拟定环境管理计划。

1.1　目标

随着时代进步、经济技术的发展，社会对环境的重视程度越来越高。本标准明确表示，环境保护是所有项目，尤其是环境敏感地区的交通基础设施实施的核心问题。因此，应将环境保护视为项目实施的一个关键组成部分，将环境影响评价视为设计的一项关键内容，从设计过程的最初阶段就应考虑环境因素。

同时，应对建设方案带来的环境影响进行评估，制定缓解措施，编制环境管理计划，指导下阶段设计、施工和运营。待高速铁路项目设计达到一定阶段后，环境评价成果应纳入城市规划文件中。

1.2　主要研究内容

1.2.1现状调查评估

在项目设计阶段，应调查分析项目所在区域的环境特征和主要环境影响因素。根据高速铁路项目的环境影响特点，评估不同敏感问题的相对重要性，再分析敏感问题，确定环境影响敏感点或区域，主要包括：应绕避的区域、极重要敏感区、重要敏感区、一般敏感区。在设计过程中，环评人员应与设计人员密切配合，以便制定综合考虑各因素的最佳折中方案，并应优先考虑生态设计。

1.2.2方案评估及环保措施

在可行性阶段，应组织不同环境领域的专家评估各方案的环境影响。当环境影响涉及一项或多项影响因素并且无法找到规避方案时，设计单位应提出减缓或消除影响的环境保护措施，估算减缓措施成本。当无法全面消除影响，或环境保护措施成本过高时，设计单位应量化残余影响。

1.2.3公众协商

随着研究工作的不断推进，必须告知公众项目进展情况，安排与当地直接受影响者的协商活动，听取当地居民和社会组织的意见，并尽量将其反馈到项目设计中。当高速铁路项目加剧环境影响时，也应进行公众协商。为了使公众和环境专家了解本项目的性质和潜在影响，应形成相关文件。

1.2.4环境管理计划

环境管理计划是环境影响评价的主要成果，不仅包括为减缓高速铁路对环境的影响而必须落实的所有环境保护措施，还应包括对这些措施及其效果的监测，及相应的制度框架等。这些内容应涵盖高速铁路实施全过程，并可在项目后续阶段进一步补充完善。

1.3　风险和缓解措施

环境保护措施的成本可能影响本项目的经济可行性，因此应在设计开始阶段，努力寻求能够规避重大环境问题的技术解决方案。对环境因素和安保措施考虑不足可能影响本项目可行性，因此业主应充分意识到这些问题，并进行第三方审核。政府机构可能因提交资料、研究的质量问题而拒绝批准项目，因此，应委托具有相应资质的评价单位进行环境影响评价。

1.4　成本估算

本阶段成本取决于项目和当地环境的敏感性。对敏感性环境问题采取的规避措施可能导致线路绕避敏感性环境区域而额外产生的成本，以及为抵消和减缓高速铁路临时性或永久性负面影响而提出的环境保护措施的成本。环境保护成本可能因法定文件审批部门要求、相关方对本项目的反对程度和业主对某方面需求重视程度的不同而不同。

2　综合评估

综合评估是根据高速铁路项目运量预测、建设和运营成本分析、服务模式、环境评估、社会认可度等条件，对系统设计方案的经济、环境和社会等因素进行综合性分析，选取最佳折中方案。

2.1　目标

当发包机构认为有必要时，应在技术研究、环境评价和财务经济评价的基础上，确定一种基于客观指标的综合评估方法，根据技术、经济、环境、社会等因素以及项目参与各方的意见综合确定线路的推荐方案，该推荐方案应经得起各方质询。

2.2　主要研究内容

2.2.1分析和比较的指标

为保证高速铁路项目符合可持续发展要求，综合评估应基于环境因素、社会因素和经济因素确定技术、环境、社会和经济方面的分析指标。分析中采用的指标数量应合理，分析方法简单易懂，同时，影响因子不能重复计算。

2.2.2基于多项指标的方案分析

根据多项指标进行方案分析。每项指标应由专家打分确定分值，也可采用其他方法，如采用不同颜色代表分数，但专家打分规则应一致，打分指标应尽可能量化。

2.2.3方案选择及敏感性测试

根据不同专家所做的分析统计表，得出推荐方案，该推荐方案是平衡各项指标之后的最佳折中方案，并应采用指标加权的方式进行敏感性测试。加权系统必须征得各专家和发包机构的一致同意。加权可能涉及两个层面：第一个层面根据专家提供指标的相对重要性，对指标进行分类，调整指标的权重系数，以此进行稳健性分析；第二个层面根据项目参与方的关注重点，确定权重系数。例如，从项目出资者的角度看，第二个层面可增加项目成本的权重而减少环境保护的权重。与之相反，从当地居民或环保组织角度看，环境指标的权重远大于技术或经济指标的权重。

2.3　基础资料

综合评估对基础资料的要求较高。一是交通量预测成果：交通量数据可用于评估线路方案以及潜在效益，每种方案都应使用相同的模型及假设；二是建设和运营成本分析：成本作为分析的基础数据，不仅要考虑建设期的成本（投资成本），还需考虑运营期的成本，以便对方案进行整体评价和比较；三是经济因素：除成本之外的所有经济因素；四是服务模式、旅行时间和车站：不同线路方案的服务模式应与其功能相对应；五是环境评价：虽然成本在某种程度上反映了环境因素，但仍有一定程度的残余影响，需在综合评估中纳入考虑范围；六是公众协商结果：为给下一子阶段奠定基础和为实施高速铁路项目创造机会，综合评估中应高度重视项目公众接受度，项目公众接受度评估取决于公众协商结果。

2.4　风险和缓解措施

指标选择不当的风险：指标选择至关重要，会对整个分析过程和最终决定产生影响，因此，指标选择应依靠经验丰富的专家进行。

加权系数不合理的风险：为避免发包机构被指责有失偏颇，应进行敏感性测试，以确定分析结果的稳健性。

非决定性结果的风险：如果通过综合评估得出推荐方案不可接受，可通过调整分析指标重新评估，也可由政府机构或业主做出最终决定。

3　项目审批

项目审批是依照法定程序要求，通过对项目环境和安全方面的审查、用地评估，确定融资方案，提出项目决策结论意见。

3.1　目标

项目审批为可行性阶段的最后一个子阶段。此时，项目设计（尤其在环境和安全方面）的深细度能使所有项目成员确信项目具备审批条件，并能确定资金来源。主要目标包括完成新建高速铁路建设可行性阶段的法定程序、获得项目继续进行的许可、与高速铁路项目的主要合作方签订协议、组织项目筹资、确定后续各阶段的业主，以及选择项目实施所采用的投资形式。

3.2　主要研究内容

3.2.1融资模式

本阶段必须确定融资模式，使高速铁路系统各组成部分的交付在满足铁路运营部门要求的前提下顺利进行。

最简单的公私合作模式 （PPP）为服务外包合同：在此类合同中，通常由政府部门按照约定的要求，授予私营部门开展某项服务的权利和职责，合同期限为几年，政府保留对所有设施、资本资产和地产的所有权和控制。对于较为复杂的PPP模式，例如特许经营模式和建设-运营-移交（BOT）模式，其关键特征是对私有资本的有限利用。PPP的风险和潜在回报往往随着PPP复杂程度的增加而增加，即，简单的服务和管理合同风险较低，回报也较低，而特许经营和BOT模式的风险较高，回报也较高。

高速铁路实施过程中常见的融资模式还有：设计-建造（DB）或“交钥匙”合同、管理合同、租赁和运营公司合同、设计-建造-融资-经营（DBFO）、购买-建设-运营（BBO）、建设-拥有-运营（BOO）、建设-拥有-运营和移交（BOOT）以及只投资等。

3.2.2项目审批前置手续

本程序旨在做出继续实施项目的决策。为达到此目的，必须向公众证明，项目方案代表所有项目成员的最佳折中意愿，并在可接受的成本下，项目在技术上可行，有利于环境保护，并确保安全。本程序是项目进程中的主要阶段，可能会造成项目较短或较长时期的中断，甚至会中止项目。

本程序中最关键的是环境和安全两大要素。项目审批的前置手续是强制性要求，尤其是涉及水、特定植物群、特定动物群的保护，以及房屋被征收人群的重新安置等方面，通过法定程序确定业主应承担的环境保护义务。负责铁路安全的部门应独立于铁路运营商，该部门负责安全性审批，并通过检查与审计，确保项目满足技术和运营安全方面的法定要求。

3.2.3铁路用地

铁路用地数量可在技术和环境研究后计算得出，包括项目用地及采取缓解措施时的用地，可分为土地征用、临时占用土地和土地重组等。

征用土地时，用地计算结果可用于确定路权，也是征地的依据，可通过协商或征用的方式完成征地程序。

临时占用土地最终会返还给其所有人，主要包括因线路施工需要在基本路权范围外额外增加的宽度、用于存放剩余物资的场所、采取环境保护措施所需的临时用地等。

当线路穿过农业地区，必定会对该区域产生重大影响：该区域会一分为二，农场建筑物可能与田地分隔，导致到达田地的距离延长。为使受影响的农场和其他农业经营重新聚集并简化其结构，可在专业机构主持下完成土地重组。

3.2.4项目实施决策及签署筹资协议

政府部门根据与相关部门商议的结果和在公开听证会上听取的意见，做出项目继续实施的决策，所有项目成员对该决策和项目产生的全部影响负责。

一旦做出项目继续实施的决策，则由各合作方确定出资比例，各方共同签订筹资协议。

3.3　风险及缓解措施

政治风险可能导致项目延迟或停工，相关机构应充分考虑并制定缓解措施；环境方面的考虑不足可能会影响当地居民或主管部门对项目的接受程度，因此应充分考虑公开听证会上所提出的要求，设计方案必须满足所有法定的技术和环境要求；违反程序的诉讼风险，则应取得法律顾问的帮助；针对可能存在的征地困难，应尽早开始征地谈判，以保证征地尽可能顺利进行。

3.4　成本估算

本子阶段成本取决于项目规模和所在国的情况。项目环境影响问题除在前期设计阶段产生成本外，本阶段也可能产生额外成本。在大多数情况下，项目额外成本为业主对环境问题做出的补偿。

4　主要特点

4.1　重视环境保护

我国高速铁路建设过程中，与环境有关的规定较为分散，如《中华人民共和国环境保护法》等法律法规、《铁路建设项目环境影响评价管理办法》《铁路环境保护规定》等行政规章、《高速铁路设计规范》[4]等技术规范中均有相关规定，部分内容重复交叉，且规定的深细度也各有差别，给高速铁路设计人员带来较多的不便。

与之相比，《高速铁路实施》系列标准更加重视和突出环境保护，将各建设阶段有关环境保护的内容统一纳入环境影响评价子阶段进行阐述，内容涉及现状调查、方案评估、环保措施及残余影响、公众协商、法定程序和环境管理计划等，内容全面、重点突出。作为国际性标准，各项内容均进行原则性规定，而非规定实施细节，便于环评人员和设计人员根据各个国家实际情况进行把握。标准重视项目对社会的影响，将公众协商放在重要地位，不仅环保组织等组织性机构可参与敏感性环境问题评估、提出绕避要求，可能受到影响的居民和农民也有权利反对项目、提出利益诉求。

4.2　强调综合评估和审批管理

我国高速铁路建设方案提出之后，需经历各层面的审批以及相关阶段的专家论证会，对方案进行审查和论证，确保推荐方案在技术、经济、环境等方面的先进性，但没有形成系统完备的评估和审批制度。

本系列标准中的综合评估和项目审批子阶段的内容从本质上讲与我国高速铁路项目实际评估和审批流程相似，但其通过经验的总结与提炼，将各阶段的主要工作进行归纳，形成行之有效的标准。如综合评估过程中的分析指标确定为技术、环境、社会和经济，并提出了专家论证会中的打分规则、指标的原则性要求等。项目审批对融资模式、铁路用地等内容进行了较为详细的介绍。从标准使用者的角度来说，本标准的内容较为系统全面，使用方便。

4.3　中国标准国际化

一是纳入了我国高速铁路标准。在环境现状调查中，纳入了我国高速铁路项目的环境特征，包含自然环境特征、社会环境特征、环境质量现状水平和环境功能。纳入了我国主要环境影响因素的分类：生态环境、声环境、环境振动、环境空气、水环境、社会环境。

二是纳入了我国成功经验。在环境影响评价的公众协商内容中，纳入振动影响作为公众协商的主要议题之一。这些标准和成功经验的纳入，可加大国外高速铁路建设项目对我国高速铁路标准的认可力度和接受程度，有利于我国标准的推广。

4.4　调整了标准中我国涉及较少的内容

在环境影响评价子阶段，国外特别是欧洲的环境法规不仅涵盖环境保护的基本内容，更对公众协商程序、听证会等实际形式进行了详细的规定，与之相比，我国相关法规的规定还有待进一步的完善。因此，本标准弱化了相关方面的介绍。

在项目审批子阶段，国外采取了形式多样的融资模式，私有资金被大量引入，这既与建设理念有关，也与国外部分国家采取网运分离模式有关，但目前我国高速铁路建设均采用国有资金，公私合作模式（PPP）尚处于起步阶段，还没有得到广泛的应用和推广。鉴于标准的指导和引领作用，本标准正文中弱化了相关内容的阐述，将主要融资模式的介绍放入附录，以供参考。

5　结论

本文主要介绍了UIC IRS60672《高速铁路实施—可行性阶段》中环境影响评价、综合评估和项目审批三个子阶段的主要内容和特点，主要结论如下：

1）标准中环境影响评价子阶段是对高速铁路建设项目中有关环境保护问题的总体性规定，没有按照建设阶段进行阐述，本子阶段可用于高速铁路实施全过程，与我国有关规定相比，重点更加突出。综合评估和项目审批子阶段是本系列标准中的特色内容，我国目前没有与之对应的标准规范，其综合评估的理念以及项目审批的流程等内容可为我国高速铁路建设提供有力指导。

2）环境影响评价子阶段标准编制过程中，充分考虑我国高速铁路建设成功经验，纳入了我国环境特征、主要环境影响因素等理念，调整了公众协商程序、听证会等实际形式的有关规定。而我国目前尚缺乏综合评估和项目审批的有关标准，在这两个子阶段标准的编制过程中，更多的是参考我国现有经验。通过标准的编制，既有效地推广了我国高速铁路标准，使UIC标准更多体现中国元素，又可为我国高速铁路建设提供参考和借鉴，印证我国现有高速铁路建设模式、理念、流程的合理性。

[1]周红云，周勇政.高速铁路技术标准国际化实践——UIC《高速铁路实施》系列标准编制研究[J].铁道经济研究，2017(5):1-7

[2]周勇政，刘华.UIC国际铁路标准IRS60672《高速铁路实施—可行性阶段》主要内容及特点(上)[J].铁道经济研究，2018(1):7-12

[3]中华人民共和国铁道部.TB 10504—2007铁路建设项目预可行性研究、可行性研究和设计文件编制办法[S].北京：中国铁道出版社，2007

[4]国家铁路局.TB 10621—2014高速铁路设计规范[S].北京:中国铁道出版社,2014

[5]柳正权.公私合营模式（PPP）理论与实务[M].武汉：武汉大学出版社，2016

[6]李立，董敏，汪敏达，等.公司合营模式（PPP）下的省级铁路建设融资研究[J].海峡科技与产业，2016(2):31-36