铁路企业推进混合所有制改革的探讨

曹宁宁

（中铁特货运输有限责任公司企业管理和法律事务部　经济师，北京　100055）

发展混合所有制经济，是深化国有企业改革的重要举措。推进国有企业混合所有制改革，是主动适应和引领经济发展新常态，更好地实现国有经济和市场接轨的有效途径，有利于提高国有资本效率、增强国有经济活力、完善国有资产管理体制，对不断完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，增强国有企业的控制力、影响力和抗风险能力[1]，做强做优做大国有企业具有重要意义。

1　国有企业产权制度和治理结构分析

根据制度经济学契约理论，委托代理关系是指一个或多个行为主体根据某种契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。国有制是全民所有制的实现形式，是公共产权的国家代理制。由于产权制度不完善、委托人和代理人间信息不对称等因素，国有企业易出现下列问题：

1.1　所有人虚置

国有企业的产权归全民所有，在实际运作中，这种所有权不得不经过层层委托和代理，形成长长的委托代理链。一旦出现代理人的利益目标与委托人不一致，代理人就会利用委托人的授权来追求自身利益最大化而不是委托人利益最大化[2]。在这样的情况下，容易滋生代理人通过控制权谋取个人利益的寻租行为或者不作为行为。

1.2　权责不匹配

国有资产监督管理部门只有监管的责任，没有剩余分配权，没有获得资本利得的权利，不承担国有企业经营低效或者亏损带来的损失[3]。而非国有资本为了确保资产保值增值，必然会通过董事会、监事会等代理人，或直接通过股东会行使其权力，并合理合法地要求资本的剩余索取权，从而带动企业的各股权所有人正常行使职权，充分体现股东意志。

1.3　易受政府干预

政府对国有企业的行政干预不可避免，是政府行使所有权的一种常态。一方面，政府通过国有企业实现其经济调节目标和社会公共服务；另一方面，政府向国有企业进行各种政策倾斜和财政补贴，帮助其维持正常运转。如果政府通过行使“退出权”等途径来实现政企分开，则可能使国有制名存实亡。混合所有制能够在坚持国有制的前提下，解决政府过多干预企业的问题。通过混合所有制改革后，企业必须对全体股东负责，不能再简单听从政府部门的指令；同时，政府对企业的倾斜政策和财政补贴将部分流向非国有股东，因此不得不降低甚至取消对混合所有制企业的政策倾斜和财政补贴力度，有利于营造更加公平的市场竞争环境。

1.4　激励机制扭曲

一方面，部分国有企业通过无偿占有资源和政府赋予的垄断地位，通过较少的努力就可以使企业获得较高的利润水平；另一方面，对勇于改革创新带来的巨大经营成效和收益，在既有薪酬待遇框架内又难以作出足够的激励。内部激励机制被扭曲了，难以制定真正反映企业管理者和员工贡献的激励机制。实施混合所有制改革后，国有股权比例下降，政府对企业进行政策倾斜和财政补贴大幅降低，企业要想获得利润，必须通过自身的努力来实现，这时候企业的业绩才比较真实地反映管理人员和全体员工的贡献，激励机制才能真正发挥作用。

2　制约国有企业混合所有制改革的主要因素

2.1　企业定位不明确

国有企业作为一种生产经营组织形式，同时具有营利法人和公益法人的特点，它除了追求企业的商业利益之外，还要兼顾一定的社会效益。不同类型的国有企业营利性和公益性的比重是不一样的，长期以来，由于缺乏科学合理的分类，经常出现两种极端：一是过分强调企业的公益性，加大扶持力度而忽视其自我发展能力；二是片面强调企业的“自主经营、自负盈亏”，忽视其承担的公益职能。由于定位不准确，非国有资本投资者难以判断企业发展前景，担心投资收益无法保障望而却步。

2.2　缺乏经营自主权

国有企业带有浓厚的政府背景，容易出现政府部门直接干预甚至控制企业的正常经营管理，导致企业失去经营自主权，承担过多不应由企业承担的社会职能和事务，直接影响企业的经营效益。社会投资者一方面羡慕国有企业的政府背景和资源优势，但也深受行政干预的苦恼，在很大程度上影响了他们参与国有企业混改的信心。

2.3　国有股一股独大

根据国资委公布的数据，截至2016年底，中央企业集团及下属企业混合所有制企业（含参股）占比达到了68.9%，但国有企业“一股独大”的现象仍比较突出。上市的中央企业是典型的混合所有制企业，第一大股东持股比例仍然占据一半股份以上[4]。“一股独大”导致大股东缺乏有效制衡，几乎完全支配了企业的发展方向和日常经营，容易发生漠视甚至损害其他投资者利益的行为。其他投资者无法对公司重大决策发挥影响，被动地充当了财务投资者的角色，投资权益得不到保障，严重削弱了他们进入国企的积极性，导致国有企业混合所有制改革寻找战略合作方难度增大。

3　铁路具备发展混合所有制经济的良好条件

铁路作为国家重要基础设施、国民经济大动脉、大众化的交通工具，是国有经济的支柱产业。铁路作为一个庞大的系统和企业集群，在保持主业国有资本控股地位、支持非国有资本参股的基础上，还有大量业务可积极探索发展混合所有制经济。

3.1　国家将铁路作为混改重点领域

《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54 号）明确提出：“结合电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域改革，开展放开竞争性业务、推进混合所有制改革试点示范。”中国铁路总公司以铁路客货运输服务为主业，实行多元化经营，其物流、酒店、餐饮、广告等多项业务均属于竞争性业务，属于推进混合所有制改革试点的重点示范领域。

3.2　社会资本高度关注铁路混改

社会各界高度关注铁路混改，2017年8月中国联通公布混改方案后，大家纷纷把随后的关注焦点投向铁路。根据中国铁路总公司披露的信息，2016年，其资产总额为72 512.61亿元，负债总额为47 153.44亿元，资产负债率为65.03%。按照《中长期铁路网发展规划》，到 2020年，铁路网规模达到 15万km，其中高速铁路 3万km；到 2025年，铁路网规模达到 17.5万km左右，其中高速铁路3.8万km左右[5]。可见，未来十年左右仍是铁路建设的高峰期，资金需求巨大，通过混合所有制改革引入非国有资本，是解决铁路建设尤其是支线铁路建设的资金来源的一条重要途径。

3.3　铁路政企分开改革已经顺利实施

2013年，根据十二届全国人大一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》，实行铁路政企分开，撤销铁道部，分别组建中国铁路总公司和国家铁路局，中国铁路总公司主要负责国家铁路客货运输经营管理，国家铁路局主要负责行业监管。经过近5年的运作，新体制正在日趋完善，彻底改变了原铁道部作为政府职能部门，既负责铁路行业管理，又以企业总部对全国铁路进行组织和运营的政企不分格局，有效解决了多年来制约铁路发展的体制性问题，为进一步深化铁路企业混合所有制改革创造了良好条件。中国铁路总公司旗下的运输企业和非运输企业公司制改革已经完成，这些加快市场化进程的工作为混合所有制改革奠定了基础。

3.4　铁路积累了一定的混改经验

目前，中国铁路总公司旗下已有铁龙物流、广深铁路、大秦铁路3家上市公司。铁龙物流公司已形成以铁路特种集装箱物流业务、铁路货运及临港物流业务、铁路客运业务为主的多元化经营格局。广深铁路公司主要经营广九直通车，以及广深铁路、京广铁路南段（广州至坪石段）的铁路客货运输业务。大秦铁路公司是中国第一家以路网核心主干线为公司主体的股份公司，货物发送量约占全国铁路货物发送量的15%，煤炭运输量约占全国铁路煤运量的30%。2015年7月，国家发改委发布实施意见，全面开放铁路投资与运营市场，积极鼓励社会资本全面进入铁路领域，重点鼓励社会资本投资建设和运营城际铁路等线路。2016年末，全国共有210家合资铁路公司,其中中国铁路总公司控股176家[6]。2017年9月，中国首条民营资本控股高速铁路——杭绍台高速铁路PPP项目在浙江杭州签约，该项目预计总投资超过400亿元，其中，由民营企业复星集团牵头组建的民营联合体占股51%。在物流领域，早在10多年前，外资、民资等非国有资本参股了总投资120亿元的中铁联合国际集装箱有限公司，该公司主要负责全路18个集装箱中心站的建设和运营工作。

4　铁路发展混合所有制经济的建议

铁路既有自然垄断的特征，又与其他运输方式存在竞争和互补的关系，既必须承担大量的公益性任务，又要在市场竞争中实现自我发展，因此，铁路的混合所有制改革，是一个比较复杂的问题，需要理论联系实际，在实践中不断探索、深化和完善。

4.1　做好分类推进

根据中央关于国有企业改革指导意见，国有企业可以分为公益类，主业处于充分竞争行业和领域的商业类，以及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业。不同类型的国有企业，将会有不同的国资监管机制，混合所有股权结构中的国有持股比例要求不同，企业治理机制也有差异。铁路庞大的企业集群和业务中，性质不完全一样，分类也不尽相同，是否进行混合所有制改革，混合所有制改革的具体方式，混合所有制改革进程的快慢节奏，都要准确定位、分类推进。对于一些市场化程度较高、市场竞争比较充分的业务，例如土地开发、物流基地建设运营、集装箱多式联运、小汽车运输、冷链物流、高铁快运等，可以优先推进、重点示范。对于一些改革较早，市场化运作比较成熟、市场品牌初具效应的企业，如中铁集装箱、中铁特货、中铁快运等3个专业运输公司，可以考虑先行先试。

4.2　积极引入非国有资本

吸引非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，积极参与铁路企业改制重组或铁路上市公司增资扩股以及企业经营管理。在土地开发、铁路建设、物流服务、商旅服务等重点领域，向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的一批项目，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。对既有规划的物流场站进行全面梳理，除少部分主要承担公益性服务的项目外，其他一律采取多元化融资或引入非国有资本的模式，改变长期以来铁路闭门造车，独自规划、设计、投资、建设、运营的模式，通过资本纽带有效增强非国有资本与铁路的粘着力，促进双方业务的长期合作和共赢发展。

4.3　大力拓展多元化经营

铁路发展多元化经营，过去更多的是直接延伸服务链条，即通过组建新的经营主体，或者在既有组织架构内对既有业务流程和服务功能进行完善，拓展新的经营业务。由于对新业务不熟悉、不专业，且作为后来者与既有市场格局有一定的利益冲突，造成新业务难以做大做强，更多地是依附在主营业务上分一杯羹。通过混改的方式拓展多元化经营，是一条值得探索的有效途径。充分发挥铁路资本实力雄厚、现金流充沛的优势，整合既有铁路投资公司，搭建铁路国有资本投资、运营平台，采取市场化方式，以供应链管理、物流服务、多式联运设施、商旅服务、装备研发、信息技术等与铁路主业关系密切的领域为重点，通过投资入股、联合投资、重组等多种方式，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资，强强联合，迅速占领市场。

4.4　规范企业治理结构

国企混合所有制改革的最终目标是提高国有企业经营效率和国有资本的运行效率，实现国有资本最大限度保值增值，更有效地实现各类国有企业的使命。企业治理结构直接影响这一目标的实现。铁路企业长期处于半军事化的管理体制中，习惯于服从上级领导、执行上级决策，这是铁路体制的传统优势，但也要适应混合所有制改革的要求进行调整和完善，依法合规表达诉求、充分尊重其他股东的意见，实行同股同权，切实维护各类股东合法权益。铁路企业改革后，要注重建立并依法完善科学合理的法人治理结构，明确股东会、董事会、监事会、经理层的职责权限，正确处理好董事会与党委会、董事会与经理层的关系，探索完善“双向进入、交叉任职”和党委会前置等制度，切实加强党的领导，依法行使董事会决策权力，保证加强党的领导与完善公司治理有效结合起来。

4.5　加强法律保障

长期以来，外界对铁路了解比较有限，混改过程中涉及股权结构设计、各方利益调整、激励机制重构、产权市场交易以及资产价值判断等多项工作，要确保各类产权得到平等保护，确保股权转让、增资扩股等市场信息公开透明，确保市场交易过程严格监管和第三方机构的作用有效发挥，这都需要以法律制度建设为前提[7]。铁路企业一方面要增强风险防范意识，防止造成国有资产流失；另一方面也要充分考虑非国有股东的利益，坚持合作共赢的发展原则，防止涸泽而渔、杀鸡取卵等侵害非国有股东利益的短视行为。同时，要积极探索完善在产权、市场、公司治理等各方面的法律制度保障，形成具有铁路特色的企业混改运作机制和保障体系。

4.6　完善激励约束机制

目前，铁路企业的激励机制普遍不健全，绩效考核制度的激励效果还不够明显，还不能完全体现“多劳多得”的原则。员工持股制度是一种有效的股权激励，对于提高经营者的经营积极性及员工的劳动积极性有着明显的正面作用。同时,员工持股制度也是一种“混改”形式,能有效改善央企的股权结构。实施员工持股计划过程中，要注重构建符合我国特色的基于政府、企业、市场三位一体的支撑体系,使员工持股制度能够真正成为资本所有者和劳动者利益共同体的有效制度安排[8]；要注意统筹处理好公平和有效激励的关系，可以先从开展竞争性业务，直接从市场取得收入的单位和部门开始推行员工持股，先从核心员工开始推进员工持股，条件具备后再逐步扩大范围。

[1]中共中央，国务院.关于深化国有企业改革的指导意见（中发〔2015〕22 号）[Z].北京，2015

[2]中国宏观经济分析与预测课题组.新时期新国企的新改革思路[J].经济理论与经济管理，2017(5):5-24

[3]谭麟.国有企业混合所有制改革治理结构设计[J].人民论坛,2015(14):96-98

[4]朱柳明.国企混合所有制改革的路径选择与实现形式研究[J].财经界,2016(35):125-126

[5]国家发展和改革委员会.中长期铁路网规划（发改基础〔2016〕1536号）[Z].北京：国家发展和改革委员会，2016

[6]祝雪颖.基于博弈论的合资铁路经营管理体制探讨[J].铁道经济研究，2017（3）：44-47

[7]黄群慧.国有企业混合所有制改革的“知行误区”[N].学习时报,2017-05-12（A3）

[8]张衔，胡茂.我国企业员工持股的发展困境与现实选择——员工持股的再思考[J].社会科学研究,2015(1):67-69