乡村振兴进程中的分利秩序挑战与治理路径

2018-01-27谭诗赞

探索 2018年3期

谭诗赞

(武汉大学政治与公共管理学院,湖北武汉430072)

“三农”问题是中国现代化进程中的关键问题,一直备受党和国家的关注。党的十九大报告首次提出“乡村振兴战略”,《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的制定意味着“乡村振兴战略”正式进入了政策执行阶段。

在政策的生命周期中,政策执行环节居于重中之重的地位,“然而,它却经常被那些以为政策会自动实施的人所忽视。显然,政策是不会自动实施的”[1]9。实践中“上有政策,下有对策”的政策执行偏差行为时常可见。新制度主义政治学提出的“制度-行动者”二维互动的解释框架则对这一问题进行了较为合理地解答。新制度主义政治学认为政策执行的“最终结果乃是各种群体、利益、观念和制度结构相互作用的产物”[2],在“制度-行动者”的双向互动下,在县、乡、村三级公共组织(县区、乡镇两级政府组织以及行政村一级的“村支两委”)中常常出现政策执行结果与政策目标发生偏差的现象。国内学者更多地倾向于从“精英俘获”的视角来解释政策执行中的阻滞和偏差现象。“精英俘获”通常是指地方精英利用其自身所具有的机会优势,支配和破坏社区发展计划和社区治理,扭曲和绑架了发展项目的实施目标进而影响地方社区发展项目的实施和效果[3]。在农村扶贫领域,有论者指出“精英俘获的出现是财政扶贫项目目标偏离的关键原因”[4]。当“精英俘获”逐渐普遍化之后,乡村社会中开始出现一种以上级公共资源为标的的“分利秩序”。贺雪峰最早于2003年提出“分利秩序”概念[5],其后更多的乡村治理研究者关注到了后税费时代中“资源下乡”和“项目进村”日益普遍化之后乡村社会中呈现的这一隐蔽的资源分配秩序。陈锋指出,在国家资源源源不断输入农村的背景下,分利秩序的形成容易诱致乡村治理的内卷化[6],而李祖佩更进一步地认为,在分利秩序的支配下,国家与农民关系并没有好转,反而因为资源分配不公以及农民需求无法得到有效满足而弱化了政治合法性[7]285-290。

乡村振兴战略作为中国农业农村现代化的新战略必将为破解“三农问题”带来新的机遇,但在乡村社会对国家资源以项目制为载体不断输入的路径依赖下,新战略同时也面临着分利秩序这一“旧秩序”的现实挑战。因此,有效应对分利秩序的挑战也就成为乡村振兴战略顺利实施的一个关键所在。基于此,本文试图分析分利秩序是如何在乡村治理场域中生成的?分利秩序对乡村振兴战略的实施带来了哪些现实挑战?在乡村振兴进程中,政策制定者和实践者又该如何有效地应对这些挑战?

1 乡村治理场域中的分利秩序

依据新制度主义政治学中“制度-行动者”互动的分析框架,乡村治理实际上是布迪厄意义上的由不同治理主体根据特定逻辑所建构的“场域”。分利秩序其实是乡村治理场域中的一种非正常的资源分配规则,它以“权力”为分配中介,具有广泛性、隐蔽性和自我稳固性的特征,容易导致公共资源的“私人化”[8]。分利秩序实际上反映了基层治理主体在后税费时代中所形成的一种隐蔽的非正式治理秩序。

1.1 分利秩序的现实表征

分利秩序主要发生在“项目下乡”的过程中,依据“项目”的推动层级以及数额的大小,乡村治理场域中分利秩序实际上可以分为两个层级。

第一层级的分利秩序主要存在于基层政府的“条条”(即政府直属的各种职能部门)与“块块”(主要指乡镇、街道)之间。其主体主要包括涉农的“条条”“块块”中的行政官员(少数时候也包括一些项目“落户地”的村干部)。在“项目制”实施以前,基层政府的“条条”和“块块”之间一般较少发生围绕上级资源的利益往来。在“项目进村”的背景下,围绕上级财政资源的“下乡”和“进村”,基层政府的“条条”和“块块”之间极容易在“对抗”与“合作”中通过非制度化的关联形成共同谋利的现象[9]。

在后税费时代,“项目财政”成为乡镇政府增加本级财政收入的主要来源[10]。基层政府“条块”之间的分利秩序实际是由“项目下乡”中的一系列的行为所组成,具体包括“项目申请中的共同包装”“项目建设中的共同摆平”和“项目考评中的共同应付”,这种行为背后潜藏着“条条”与“块块”内在的“分利逻辑”[11]。这里的“利益”不只是现实的经济利益,在基层干部的利益函数中除了经济利益还有政治稳定、治理方便等政治利益因素。在“理性逐利人”的驱动下,“条条”部门官员所追逐的主要是现实的财经利益;而“块块”官员所追求的主要是预期的政治利益,他们希望将这些项目转换为政治晋升的“信号”和“筹码”,以此获得更高层级的职位[12]78。“条”“块”间的“分利”行为及其所形成的分利秩序主要针对的是大型涉农项目如各种水利建设项目、公路建设项目,其财政资金规模较高,上级监管力度也较大,相应的这种分利秩序也更隐蔽。

第二层级的分利秩序主要存在于乡(镇)和村(居)之间。其主体主要包括乡镇一级的行政官员和村一级的干部,近年来这一分利秩序的主体还囊括了一些没有体制内身份的“新代理人”。在项目制日益普遍的当代乡村治理场域中,村治主体的谋利冲动与村庄社会的项目诉求相互交织,村庄中交际能力强、关系网络广且关系重心和利益空间在村庄之外的“能人”更容易凭借村治的舞台,成为村庄中的“新代理人”[13]。为了拉拢这些“能人”及其背后所掌握的“项目资源”,乡镇官员往往会通过在选举中的“介入”来扶持这些“能人”参与竞选,候选人通过自身在体制内的庇护关系获得各种公共物品供给项目,给其所在村社的农民带来了利益,这也有助于他们的顺利当选。同时为了回报“派系”的支持和换取其他村庄精英的“合作”,当选者也会通过“精英俘获”的方式来垄断上级财政支农项目和资金的利益分配秩序,使部分与当选村干部合作的村庄“在野”精英也能从中“分一杯羹”。因而,在项目资源由行政权力主导的前提下,乡镇官员和村庄精英可以借助“精英俘获”的方式获取本不属于其自身的公共资源或利益[3]。

相较而言,“条”“块”之间围绕大型项目的分利秩序行为更为隐蔽、精巧,其涉及的分利主体更少,主要是“条”和“块”的主要领导干部;而乡、村两级之间围绕小型项目的分利秩序行为则呈现出近乎显性的特征,其涉及的分利主体众多,除了乡、村两级的干部之外,还包括其他类型的村庄精英,甚至还包括一些“钉子户”和乡村“混混”。

1.2 分利秩序的生成动因

新制度主义政治学重新强调政治变迁中国家、政府和其他组织之于人的行为的影响,但其更关注的是制度的“关系特征”,也即是既定的制度结构如何影响政治行为的互动[14]。乡村治理场域中分利秩序的生成实际上是制度和行动者双边互动的结果,而在制度维度上除了正式制度(“明规则”)还包括那些不成文的非正式制度(“潜规则”)。

首先,分利秩序的生成与正式制度中的“项目治国”[15]有着直接的关联。“项目治国”其实是作为调和我国地方政府特别是基层政府中形成的财权与事权不匹配格局的产物而出现的。一方面,随着1994年的“分税制”改革推行之后,中央与地方之间在财权方面形成了一种“央强-地弱”的格局;另一方面,随着行政分权改革,“事权”(实际是支出责任)开始大量下放,“属地管理”和“行政发包”成为我国的管理特色,地方政府在自主性增强的同时,其对辖区的公共支出责任也随之增强[16]。地方政府本级财税收入和事权支出之间存在的收支差额的平衡,严重依赖于中央对地方的转移支付,而这种转移支付通常是以“项目制”的形式来运作的。取消农业税以后,多数地区乡村两级公共组织的财政结构开始从过去“向下要”的“三提五统”转变成为当前“向上要”的“争资跑项”。因而“争资跑项”成为当前基层组织的中心工作,“大跑大项目大发展,小跑小项目小发展,不跑没项目没发展”已经成为基层政府的共识[8]。这就进一步刺激了县、乡、村三级对“项目”的需求。由此为国家资源输入中分利秩序的形成提供了制度背景。此外,在政策执行效果评估中,县、乡两级基层政府实际是涉农政策的主要执行者,但其政策执行的考评主要由市级及其更上级政府来负责。由于层级传递对信息的“过滤”效应以及基层政府的信息控制策略,上级政府在政策考评中面临着“信息不对称”的困局,这一制度漏洞也为分利秩序的生成提供了一定的空间。

其次,在资源稀缺的社会约束下,任何组织或个体实际上都具有“理性逐利人”的特性,这构成了分利秩序生成的能动因素。从自下而上的视角而言,地方政府的执行选择是政治压力和自我利益共同驱使的结果,其在执行时的偏差行为主要取决于对政策任务的重要性认知和政策收益认知[17]。基层干部在政策执行中既有“共同利益”同时也存在“分殊利益”。在压力型体制下,基层干部的“共同利益”体现在对来自更上一级政策执行效力检查、考评中的责任规避以及共同为其本级政府谋取更多的上级财政资源输入的“地方利益”;而其“分殊利益”则体现在不同层级(县、乡、村)、不同位置(“条”或“块”)的基层干部所谋取的主要利益是不同的,就基层干部的视角而言,“利益”实际是一个内涵较为广泛的概念,它不仅包括经济人所追逐的经济利益,而且包括政治利益、文化利益等其他各方面的利益[11]59。即使是在压力型体制之下,基层政府在政策执行链条中依然存在“选择性政策执行”的行为。因而县、乡、村三级组织在掌握信息优势的前提下,会基于利益导向根据政策类型选择积极执行或消极“应付”,甚或是“安全地忽视”[18]。

乡村治理的行动者实际上会通过非正式制度的介入来实现“制度-行动者”之间的互动。新制度主义论者认为,个体的理性决策不仅是制度背景的产物,而且是一个“更大偏好框架的产物”[2]。这一“偏好框架”实际是指正式制度所处社会的文化习俗所表征的非正式制度。在中国,人情与面子实际上是中国社会运行中的“潜规则”的理论基础和思想渊源[19]38-39。县、乡、村三级公共组织之间的领导干部之间以血缘、地缘、业缘、趣缘建构出各种社会关系网络,这种社会关系网络实际受到了“人情法则”的支配,它不仅用来规范社会交易,同时也是个体在结构性的社会环境下可以用来争取可用性资源的一种社会机制[11]。

依托于“人情法则”所形成的“庇护关系网络”为分利秩序的生成提供了现实的条件。庇护关系之所以形成,是因为庇护者和被庇护者双方都能从中获益。就被庇护者而言,其可以在资源分配中得到关照并规避仕途中的风险;对于庇护者而言,不仅是缔结政治力量的需要,也可以使政治资源得以延续[20]。随着乡村治理资源日益依赖于各种“条线”部门的“项目”,为了在“僧多粥少”的“项目下乡”竞争中获得更多胜算,乡、村两级组织作为项目申请方,开始大量游说从本乡本土走出的在体制内担任一定职位的“庄里公家人”,借助这些“公家人”的庇护关系来提升项目申请的成功率。分利秩序的生成实际上是县、乡、村三级公共组织的治理主体在“项目制”运作的背景下,通过庇护关系网络嵌入上级资源输入过程中所形成的一种隐蔽的公共资源分配秩序。

2 分利秩序对乡村振兴进程的挑战

乡村振兴战略聚焦的是“农业农村现代化”而不是以往单纯的“农业现代化”,这将涉及到农村经济、政治、文化、社会和生态文明的全方位建设。但新制度主义政治学派所提出的路径依赖理论实际表明了,在国家对乡村社会资源输入的“项目制”不变的前提下,新战略的实施必将遭遇到分利秩序这一“旧秩序”的挑战。

2.1 分利秩序对乡村振兴中上级公共资源的侵蚀

后税费时代,由于财力捉襟见肘,基层政府对上级财政转移支付的依赖更加严重,大多数乡镇只能在维系日常运转的“吃饭财政”和给多少钱、办多少事情的“打酱油财政”之间摆荡。为此,中央政府在税费改革的同时加大了国家资源对农村的输入,以项目制为载体的财政专项转移支付成为中央部门自上而下贯彻特定政策意图的一种技术治理方式而得到推广。在短期内,乡村振兴战略的实施依然离不开各种各样的“资源下乡”和“项目进村”。改革开放以来,随着市场化改革进程的不断推进,当前中国农村地区大致已经分化为两种主要的类型:一种是农村人口流出、留在村庄的农民仍然从事传统农业的中西部农村地区;另一种是农村人口流入、村庄工业化程度很高、农民主要收入来自二、三产业的东部沿海发达地区的农村[21]。从韦伯的“理想类型”(ideal type)出发,可以将前者称之为“利益稀缺型村庄”,而把后者称之为“利益密集型村庄”。乡村振兴的关键在于利益稀缺型村庄,这一类型村庄具有地理位置偏僻、经济欠发达、产业结构单一、集体资源匮乏、农民工外流严重的特征。可以预见,这一类村庄也将成为此一轮国家财政资源重点投放的地区。

“财政支农”“项目下乡”的用意在于实现共享发展,使发展成果惠及全体人民特别是那些欠发达农村地区的农民。但在以往国家资源自上而下的输入过程中,乡村治理秩序围绕利益分配进行了重构,形成了一种以“权力”为主导、以“去政治化”为主要表现形式、以“去目标化”为基本后果的分利秩序[22]。“条条”和“块块”的行政官员、村治主体可以利用其所拥有的庇护关系网络和政策信息优势,他们可以通过精英俘获的方式从“资源下乡”“项目进村”中获得隐蔽或公开的政治利益或经济利益;但普通村民由于无法参与到项目的决策、执行和监督之中,由此在农村公共物品供给中不可避免地要承受“豆腐渣工程”和“半拉子工程”的苦果。

分利秩序影响了扶贫资源的分配,制约了乡村社会的共享发展。因为经济的快速发展并不等于全部,还存在发展成果的使用和分配问题[23]188,农民占据着中国贫困人口的绝大多数,“共享发展”需要让更多的资源向利益稀缺型农村地区倾斜。然而通过体制内“条条”和“块块”交织的庇护关系网络的介入,资源输入导致的“穷村越穷,富村越富”的村庄分化效果依然会进一步持续,这将极大地影响农村地区特别是那些贫困农村的共享发展。实证研究也发现,分利秩序有可能使国家投入农村的大量公共资源都被各类精英垄断,由此无法真正注入发展滞后的农村地区,无法真正到达贫困户手中[24]。涉农项目因庇护关系的介入导致的非均衡分配制约了贫困地区脱贫的步伐,短期内必然会影响精准脱贫目标的实现,而长期内则会阻滞共享发展目标的实现,增加实现共同富裕的难度。

2.2 分利秩序对乡村振兴中政治社会生态的破坏

在国家资源持续不断输入农村的后税费时代,乡镇政权在资源和权力继续被上收的同时又不得不开始为项目进村“跑腿办事”,乡镇政权开始由“悬浮型政权”走向“协调型政权”[25]。而在行政村一级,那些具有“政缘关系网络”优势的村庄“能人”更容易登上村治的政治舞台。以“精英俘获”的方式所形成的分利秩序对乡村政治社会生态产生了巨大的破坏作用。

在国家资源源源不断输入农村的背景下,“项目下乡”所承载的财政资金实际上是常规的财政预算收支体系的“计划外资金”,因而这些“计划外资金”具有很大的不确定性,项目申请者往往需要利用各种体制内的庇护关系才能争取到。由于项目资金的“僧多粥少”,“当市、县面对诸多条件相当的村庄时,村干部与政府人员的非正式关系便成为影响市、县选择项目落户地点的主要因素”,这种“非正式关系”的介入甚至重构了乡村社会的治理秩序[22]。乡镇官员一般都不是来自该乡镇的“庄里公家人”,他们往往只追求短期的政绩而忽略农民本身的长远生计和生存风险[26]。基层官员为了制造“政绩”,就必须在“争资跑项”过程中“策略性”地利用这些村庄能人的庇护关系,因而他们更愿意支持那些具有体制内庇护关系的能人登上村治舞台。这样,乡镇基层官员、村干部和那些“新代理人”们通过其所构建的利益关系网络,在乡、村两级之间形成了围绕各种项目资源的分利秩序。在项目下乡过程中,基层民众常常将涉农项目背后的专项资金视为“上面”的拨款而缺少关注,同时也难以对项目资金的使用进行监督。这样在分利秩序驱动下的乡村治理实际上不利于村民自治的有效实践,使乡村社会的公共治理沦为少数精英说了算的非正式治理。

同样,以庇护关系为核心的分利秩序也无助于乡村治理走向以普遍性契约为依据的现代法治。正如魏昂德解释“新传统主义”概念时所言,“现代”是指“独立、契约和普遍主义”,“传统”在这里意味着“依附、顺从和特殊主义”[27]。分利秩序的一个重要特征就是非正式关系渗透在政治和经济领域的正式组织和科层体系之中[28]。庇护主义的行为逻辑是向人负责,而不是向规则负责,它听从人的指示,而不是听从规则的指示[20]。乡村治理场域中的分利秩序使得改革开放以来的乡村社会并没有发展出与国家共享的现代治理原则与制度,相反,中国乡村社会在现代转型中出现了“保护主义政治”即公共权力私人化运用的社会现象[29]。

在财政支农和项目下乡的背景下,中央意图通过国家整合,将资源尽可能地向乡村配置并激活农村内在的动力[30]。然而,国家资源的输入并没有从根本上解决“三农”问题,国家和农民之间的关系并没有好转,而在资源不断输送的过程中,“以村干部为代表的体制性精英、以乡村混混为代表的社会精英以及以私营业主为代表的经济精英形成利益联盟”共同垄断了国家源源不断输入农村的公共资源[3]。围绕上级财政资源的输入,基层社会中形成了一个“食利阶层”,其成员包括“权力寻租者、地方富人与灰黑社会势力、谋利型的机会主义农民等几个行动主体”[6]。在上级资源不断向农村输入的过程中,乡村社会围绕基层利益资源的分配形成了一个以基层权力为核心的“灰色利益链条”,而普通民众被排除在这一“链条”之外,致使乡村社会治理失序、权力失控的问题不断显现,基层治理日益内卷化[31]。

可以预见,在农村财政资源“向上要”格局不变的前提下,在“理性逐利人”内在驱动和以往分利秩序所形成的外部“激励”不变的前提下,“食利阶层”对维系分利秩序这一“旧秩序”仍具有强大的动力。如果放任分利秩序的蔓延和“食利阶层”的坐大,将对营造乡村振兴战略所需的政治社会生态形成巨大的阻力。

3 乡村振兴进程中的分利秩序治理

当前乡村振兴构成了中国农业农村现代化发展的“新战略”,而以往在国家资源下乡过程中由“食利阶层”所维系的分利秩序则成为阻滞“新战略”顺利实施的“旧秩序”。要顺利落实乡村振兴战略,进而实现农业农村的现代化,迫切需要政策制定者和实践者将分利秩序纳入乡村振兴战略执行的考虑范畴。具体可以通过自上而下和自下而上两种路径展开对这一“旧秩序”的治理。

3.1 自上而下的路径:专项治理与制度建设

首先,要以专项治理破解乡村场域的“分利秩序”。“在面对干部队伍中已经根深蒂固的陈疴陋习,专项整治具有明确的问题导向,并且能够在短期内集中力量、重新调配行动资源以求快速完成任务。”[32]87就乡村振兴的场域而言,县乡两级基层政府与村(居)委会三级公共组织则成为乡村振兴战略能否顺利实施的关键行动者,但在国家资源输入农村的过程中,一些地方的部分基层干部开始腐化,蜕化为“村霸”的“保护伞”,一些“村霸”通过其拥有的利益关系网络开始“转化”为“村官”“人大代表”“政协委员”。“村霸”及其背后的“保护伞”通过庇护关系网络所形成的分利秩序对乡村振兴战略的实施危害巨大。

就现实而言,乡村振兴战略实施要结合2018年1月中央发出的《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》深入开展“扫黑除恶”行动,深挖黑恶势力背后的“保护伞”。本次“扫黑除恶”与以往历次的“打黑除恶”在字面上虽然只有“打”与“扫”一字之别,但这次的专项行动实际上是一次拔“根”行动,这个“根”就是黑恶势力的“保护伞”,其实际指向的就是那些已经腐败的公权力。此次“扫黑除恶”显然不只是单纯地集中警力资源针对黑恶势力进行“严打”,而是以专项治理为契机,把打击黑恶势力犯罪和反腐“拍蝇”结合起来,把扫黑除恶和加强基层组织建设结合起来。这对于乡村振兴战略的顺利实施有着重要的保障作用。

其次,要加强乡村振兴战略实施的正式制度供给。短期的“运动式治理”对乡村社会中的分利秩序和“食利阶层”只能起到“治标”的效果,而要“治本”还需要通过制度建设营造一种常态化、程序性的乡村公共治理形式。其一,要注重正式制度建设,破解分利秩序现象背后的制度困局。分利秩序的根源在于基层政府面临的“权责不对等”格局在短期内无法改变。地方官员面临着推动治理任务繁杂和治理资源匮乏的矛盾,“条块分割造成的矛盾或者国家不同政策法规之间的冲突等,基层政府又不具备解决这些矛盾的资源和权力”[33]。因此,落实乡村振兴战略,需要以制度建设化解基层治理中的“权责不对等”困局。一方面需要落实《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》,另一方面还需要在基本公共服务领域探索中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革。其二,要实行对非正式制度的“正式治理”。乡村社会中的“人情法则”“庇护关系网络”及其衍生的分利秩序已成为县、乡、村三级治理主体的行动惯性,解决政策执行中的偏差现象,就需要以全面从严治党为契机,对基层社会的“酒桌文化”“认干亲习俗”“送礼行为”进行惩戒。其三,要注重具体的机制建设。“就同一性质的政策而言,在相同国家之间的宏观结构下却有不同的政治后果,其中关键在于中间层次的制度安排不同。”[14]为了解决政策执行中的“变通”和“阻滞”,就目前而言依然需要强化目标责任管理机制,通过层层传导、层层加压来推动层层落实。

从自上而下的视角出发,推动乡村振兴需要将专项治理与制度建设缜密结合。通过专项治理形成惩治基层黑恶势力和腐败官员的高压态势,通过“制度替代”来破解“制度依赖”,以此为乡村振兴战略的实施营造良好的政治社会生态。

3.2 自下而上的路径:公民参与和社会建设

实际上单纯自上而下地推进乡村振兴战略,“选择性政策执行”仍然无法禁止。“无论新的法规在其制定者看来是多么的合理,政府行政机构都会发现,要在短时期内冲破和克服社会的传统规则则是很困难的。”[34]59实际上基层治理中的信息不对等困境与自下而上的基层民主缺失密切相关。乡村振兴除了需要自上而下的专项治理与制度建设外,还需要自下而上的公民参与和社会建设。

首先,推动乡村治理从行政主导式治理走向公共参与式治理。让制度真正运转起来需要公众的制度认同,而制度的认同实际上离不开制度实践所产生的制度绩效激励。提升农村特别是利益稀缺型农村地区治理绩效的一个可行办法就是推动公民参与来优化农村公共物品的供给实效。其一,要以社会赋权为契机,理顺农村自治组织与农民的关系,提升农民的民主参与意识。作为乡村振兴的利益相关者,农民的知情权、参与权、表决权、监督权需要得到进一步的落实。在公共事务治理上,千百年来的制度惯性塑造了农民在公共参与中的政治冷漠的心理积淀。因而需要在“村支两委”民主选举的基础上,探索进一步加强村民(代表)会议、议事会、监事会等基层民主机制建设,不断培育农民的开放、自主、自治和公共精神等现代公民文化要素。其二,在项目制实施背景下,要以公民参与为核心,深化、拓宽农民有效参与公共事务治理的途径。就当前而言,需要在推进基层协商民主的进程中完善公民在基层公共治理中的利益表达渠道,例如群众座谈会、村民论坛、“四会”制度(听证会、协调会、评议会和旁听会)、社区网络论坛、民情沟通日等。同时还需要完善基层协商的议事程序,使公民有效地参与到基层协商民主进程之中。

其次,乡村振兴还需要在乡村治理场域中大力开展社会建设。当前乡村民主建设的一个困境就是原子化的个体无法有效应对“精英俘获”过程中所形成的利益结盟,因此从自下而上的角度而言,乡村的社会建设必不可少。其一,要推动乡村治理中的社会资本培育。在乡村振兴的实践中,除了强化基层党组织的作用外,还需要释放社会活力,让农民组织起来,因为去组织化的农民在激烈竞争的市场上单打独斗,也很难获得成功[24]。只有积极培育和鼓励农村经济合作社、社区自愿服务组织、慈善组织、文艺团体等各种各样的社会组织在村社开展服务,才能弥补政府公共服务供给的缺口,满足农民日益增长的美好生活需求。其二,需要吸取20世纪上半叶中国乡村改造的经验,以内外结合的方式来推进乡村振兴。梁漱溟和费孝通曾分别开启了“由外而内”和“由内而外”的两种乡村改造路径:前者试图从文化改造着手,意图通过建立新礼俗、乡学和村学来教育民众,以最终复兴中国传统文化;后者立足于经济建设这个中心,希望通过发展分散的乡土工业来提高农民的生活水准,以满足农民的切身利益[35]。这些经验在今天的乡村振兴进程中依然具有现实的借鉴意义。从中国的现实来看,乡村振兴必然要直面城乡二元结构的存在,因此,开展乡村社会建设还必须统筹城乡基层综合治理,建立健全“人、地、钱”挂钩政策,完善城市基本公共服务对常住人口的完整覆盖;同时在乡村治理的主要场域中要坚持“新三农”政策,即实施新农政、建设新农村、培育新农民。

新制度主义政治学强调制度的“关系特征”即“制度-行动者”的二维互动,同时在制度分析中也更加关注正式制度以外的非正式制度如人情法则、利益关系网络等。从新制度主义政治学的视角出发,分利秩序实际是乡村治理中的关键行动者(县、乡、村三级公共组织及其干部)通过利益关系网络嵌入“项目制”所形成的一种隐蔽且固化的“灰色利益链条”。分利秩序的存在与蔓延实际是乡村治理中政策执行阻滞机制形成的内在根源。就目前而言,在国家对财政资源输入农村的项目制运作的路径依赖下,乡村治理场域中的关键行动者依然具有强大的分利惯性,这种惯性所塑造的分利秩序和“食利阶层”依然会对乡村振兴战略的顺利实施提出巨大的挑战。

因此要顺利推进乡村振兴战略,就必然要有效应对分利秩序这一“旧秩序”的挑战。从短期来看,应该将《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》与《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》看作是乡村振兴战略进入政策执行阶段中的孪生篇。通过扫黑除恶对基层政权体系展开一场系统性的反腐行动,从而实现基层政治社会生态的净化。从长期看,在利益多元化、价值多元化和治理主体多元化的国家治理现代化进程中,乡村振兴战略要顺利落地,必然离不开政府、群众自治组织、企事业组织、社会组织和农民等多主体的协同发力,国家需要进一步激活农村社会中的“人”“地”“钱”资源,此外还需要统筹城乡发展,推动人才、资本、技术等各种要素在城乡之间的互通、互补,从而将农业现代化和农村现代化、乡村振兴和城市发展有效统筹起来。显然,后者是一个更为漫长的过程。

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