中国共产党纪律检查机关的职责演变及其特点、启示

2018-01-27丁俊萍许春涛

探索 2018年3期

丁俊萍,许春涛

(武汉大学马克思主义学院,湖北武汉430072)

中国共产党的纪律检查机关是党内监督的专责机关,担负着全面从严治党的重要责任。随着世情、国情、党情的发展,纪律检查机关的职责在革命、建设和改革的实践中逐渐丰富和拓展。党的十九大章程结合十八大以来全面从严治党的新鲜经验,明确指出:“党的各级纪律检查委员会的职责是监督、执纪、问责。”[1]这是全面从严治党不断向纵深发展的新时代对纪律检查机关职责的高度凝练和精准定位,有助于纪律检查机关在履行职责时聚焦更加突出、方向更加精准。回溯党的纪律检查机关职责演变的历史脉络,准确把握纪律检查机关职责演变的鲜明特点,对纪律检查机关在新一轮纪律检查体制改革中聚焦主责主业、推进全面从严治党向纵深发展有重要启迪。

1 民主革命时期党的纪律检查机关职责的起步与奠基

早在1859年,马克思在致恩格斯的信中就指出:“必须绝对保持党的纪律,否则将一事无成。”[2]413以马克思主义理论为指导的中国共产党,自成立之日起就高度重视党的纪律建设。1921年7月,党的一大纲领就对政治纪律、组织纪律、保密纪律等作出规定。1922年,党的二大指出:“一个革命的党,若是缺少严密的集权的有纪律的组织与训练,那就只有革命的愿望便不能够有力量去做革命的运动。”[3]162因此,在党的历史上,第一部党章就设立“纪律”专章,明文规定了政治纪律、组织纪律等内容。然而,党在早期并未设置专门的纪律检查机关,纪律检查工作主要由党的各级委员会开展。

1927年4月至5月召开的中共五大,成立了党内第一个纪律检查机关——中央监察委员会。同年6月,中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决案》赋予监察委员会“巩固党的一致及威权”[4]78这一重要职责。党的八七会议通过了《党的组织问题议决案》,要求所有党部委员会即刻成立审查委员会(各省委依靠监察委员会),迅速“审查各该党部之党员有否不可靠的分子”[5]137。中共五大前后,鉴于蒋介石发动反革命政变后的严重局势,再加上当时党内存在的组织松散和意见分歧问题,党的纪律检查机关的迫切任务是维护党的集中统一和保障党的政治路线的贯彻实施,为此“特别注意政治纪律的执行”[5]158。

大革命失败以后,中央监察委员会由于多方面的原因不能切实行使职权,地方党组织存在监察委员会与审查委员会并存的局面,再加上受联共(布)建党模式的影响,1928年7月党的六大决定取消原有的监察委员会,设置各级审查委员会,审查委员会的职责是“监督各级党部之财政,会计及各机关之工作”[4]92。显然,此时的审查委员会更多强调监督党内财务和机关工作等较为具体的事项,这些职责要比党的五大成立的监察委员会的职责范围窄一些,也与八七会议后设立的审查委员会的职责有所不同,导致此时的监察委员会在党的建设中发挥的作用有限。此后的一段时期,党内监督中的纪律监督实际上由各级委员会履行。

土地革命战争时期,党已在局部地区取得执政地位。部分地区党和苏维埃政府内出现山头主义、官僚主义、贪污腐化等不良现象,严重损害了党的建设和党的事业。1933年8月8日,党中央决定在中央层面设立党务委员会,在地方党组织成立相应的省、县监察委员会。其职责是“以布尔塞维克的精神,维持无产阶级政党的铁的纪律,正确的执行铁的纪律,保证党内思想和行动的一致,监视党章和党决议的实行,检查违反党的总路线的各种不正确的倾向、官僚主义及腐化现象等,并与之作无情的斗争”[6]439。这一时期党的纪律检查机关的职责相较以往得到很大拓展,不仅包括维护党的政治纪律和组织纪律,而且扩展到廉洁纪律等方面。此后,中央以中央审查委员会和中央党务委员会,地方党组织以审查委员会和监察委员会,共同开展党的纪律检查工作,这种局面一直持续到党的七大。

1945年,中共七大通过的党章重新增设了“党的监察机关”专章,提出在必要时应当成立党的各级监察委员会,赋予监察委员会“决定或取消对党员的处分,受理党员的控诉”[4]110的重要职责。党的七大首次把“受理党员的控诉”纳入纪律检查机关职责,体现了党内民主的发展。纪律检查机关通过受理党员的控告和申诉,检查党的组织及其成员是否存在侵犯党员利益的情况,既有利于确保党员充分行使个体权利,也有助于贯彻执行党的群众路线,依靠党员维护党的纪律。迫于紧张的革命形势,党的七大至新中国成立前这一时期没有产生专门的党内纪律检查机关,纪律检查工作主要由各级党委、组织部门负责。但是,七大党章关于纪律检查机关及其职责的规定,为新中国成立后迅速在全国范围设置党的纪律检查机关提供了法理依据和制度基础。

革命战争年代残酷的外部环境凸显了党的纪律尤其是政治纪律的重要性,因此,民主革命时期党的纪律检查机关的中心工作就是维护党的纪律,尤其是政治纪律和政治规矩,从而保持全党步调一致。在民主革命时期党关于纪律检查机关职责的探索,为新中国成立后党的纪律检查机关的设置和职责配置奠定了理论基础,积累了弥足珍贵的实践经验。

2 社会主义革命和建设时期党的纪律检查机关职责的拓展与完善

中华人民共和国成立后,中国共产党开始在全国范围内执政,党的事业和党的建设都进入了新的历史时期。为了贯彻党的政治路线、维护党的纪律以及克服党内的官僚主义等问题,1949年11月通过了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》,把纪律检查机关的职责规范为:“检查党组织和党员违犯党的纪律的行为;受理、审查并决定党组织和党员违犯纪律的处分,或取消其处分;在党内加强纪律教育,使全体党员严格遵守党纪,执行党的决议与政府法令,以实现全党的统一与集中。”[7]72显然,新成立的纪律检查机关的职责比民主革命时期纪律检查机关的职责更为丰富和完善,充分体现了执政党建设的特点和要求。

在恢复国民经济和社会主义改造不断深入的同时,党内违法乱纪的现象频发,尤其是1953年“高饶事件”的发生,表明原有纪律检查机关的“组织和职权已不能适应在阶级斗争的新时期加强党的纪律的任务”[8]329。1955年3月,党的全国代表会议决定成立党的各级监察委员会以代替原有的纪律检查委员会,并将监察委员会的职责限定为“经常检查和处理党员违反党章、党纪和国家法律、法令的案件”[8]329。纪律检查机关从单纯的检查和处理党员“违纪”问题扩大到“违纪违法”问题,表明纪律检查机关的地位有所提升,其职责得到进一步拓展。

社会主义制度确立后,随着党的事业和党的建设的发展,纪律检查工作也相应步入新的阶段。为了适应纪律检查工作的新形势、新特点,中共八大把纪律检查机关的职责进一步拓展为“经常检查和处理党员违反党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的案件;决定和取消对于党员的处分;受理党员的控诉和申诉”[4]225。中共八大通过的党章首次将“遵守共产主义道德”[4]210列为党员义务,并将其与党章、党纪并列纳入纪律检查机关的职责范围,既体现了党内防止和清除精神污染的要求,也表明纪律检查机关开始加强对党员干部理想信念和道德领域的监督。此外,中共八大通过的党章将纪律检查机关受理党员的“控诉”拓展为受理党员的“控诉和申诉”,这有助于进一步保障党员权利和加强党内民主建设。党的八大关于纪律检查机关职责的探索,为纪律检查机关在全面建设社会主义时期的工作指明了行动方向。

“文化大革命”期间,党的建设遭到破坏,党的九大、十大通过的党章取消纪律检查机关的相关条款,纪律检查工作遭到有史以来最严重的曲折。

3 改革开放新时期党的纪律检查机关职责的恢复与改革

“文化大革命”结束后,党的纪律检查机关开始逐步恢复。1977年8月,党的十一大决定恢复中断多年的中央和各级纪律检查委员会,并在党章中赋予纪律检查机关“加强对党员的纪律教育,负责检查党员和党员干部执行纪律的情况,同各种违反党的纪律的行为作斗争”[4]290的职责与使命。

结合改革开放新时期党的建设形势,十二大通过的党章拓展了纪律检查机关的职责,并规范为3项主要任务和3项经常性工作①3项主要任务是:(1)维护党的章程和其他重要的规章制度;(2)协助党的委员会整顿党风;(3)检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况。3项经常性工作是:(1)经常对党员进行遵守纪律的教育,作出关于维护党纪的决定;(2)检查和处理党的组织和党员违反党章党纪和国家法律法令的比较重要或复杂的案件,决定或取消对这些案件中的党员的处分;(3)受理党员的控告和申诉。。十二大通过的党章关于纪律检查机关职责的规定,建构了改革开放新时期纪律检查机关职责的框架体系和蓝本,为之后通过的党章关于纪律检查机关职责的阐释奠定了重要基础。为贯彻党政分开的原则,结合1986年12月国家监察部的设立,党的十三大报告提出“党的纪律检查委员会不处理法纪和政纪案件,应当集中力量管好党纪,协助党委管好党风”[9]37,但是十三大通过的党章并没有就纪律检查机关的职责作同步调整。5年之后,党的十四大通过的党章修订为“检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件”[4]360,纪律检查机关不再涉及违反国家法律的案件,不仅体现了党政分开的原则,也有利于纪律检查机关聚焦自身职责,更好地维护党规党纪。

鉴于新世纪以来腐败问题逐渐凸显的态势,党的十六大报告提出:“坚决反对和防止腐败,是全党一项重大的政治任务。”[10]42党章在纪律检查机关的主要任务中增添了“组织协调反腐败工作”[4]427的重要职责,这表明纪律检查机关在反腐败机构中所处的地位和承担的使命。在经常性工作中增添“对党员领导干部行使权力进行监督”和“保障党员的权利”[4]427的职责,使各级纪律检查机关的经常性工作从3项增加到5项,进一步拓展了纪律检查工作的范围。十六大关于纪律检查机关职责的界定,建构了纪律检查机关“3项主要任务”和“5项经常性工作”的职责框架。十七大、十八大通过的党章重申了十六大通过的党章关于纪律检查机关职责的相关规定。

4 新时代党的纪律检查机关职责的聚焦与创新

党的十八大以来,针对党风廉政建设的严峻形势和纪律检查机关存在的职责泛化等问题,中国共产党提出纪律检查机关要回归党章本源,围绕中心工作,聚焦主责主业,使纪律检查机关的职责得以进一步聚焦和创新。

4.1 突出纪律检查机关的定位

2004年2月颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》,以党内法规的形式明确“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关”[11]280。2016年10月颁布的《中国共产党党内监督条例》将纪律检查机关从党内监督的“专门机关”提升为“专责机关”,虽然两者只有一字之差,但是纪律检查机关在党内监督中的定位却发生了质的改变。“专门机关”强调纪律检查机关的“专业”、主业是党内监督。“专责”则体现权利与义务的统一,“专责机关”不仅意味着纪律检查机关的“专业”是负责党内监督,也意味着纪律检查机关在党内监督中的责任与担当。2017年10月,党的十九大通过的章程首次在党章中明确纪律检查机关在党内监督的定位,把“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关”[1]的条款写入“党的纪律检查机关”专章。党章作为管党治党的总章程,党章明确和突出纪律检查机关的职责定位,不仅提升了纪律检查机关在党内监督中的权威性,也有助于提高纪律检查机关的使命意识与责任担当。

4.2 聚焦纪律检查机关的主责主业

针对纪律检查机关由于过度涉足其他部门业务和过多参与议事协调机构,造成纪律检查机关的越位、错位、缺位问题,习近平指出“纪委要在全面从严治党中找准职责定位”[12],作为管党治党总章程的“党章规定了纪委的3项主要任务和5项经常性工作,概括起来,就是监督执纪问责”[12]。2017年10月,党的十九大把十八大以来全面从严治党的新鲜经验写入党章,将纪律检查机构的职责凝练为监督、执纪、问责三个方面。监督职责,是指纪律检查机关根据党章和其他党内法规的要求,对党组织和党员遵守党章、党规、党纪和贯彻执行党的路线、方针、政策等方面的监督检查。执纪职责,是指纪律检查机关对党组织和党员违反党章和其他党内法规的行为,依照相关规定给予党纪处分。问责职责,是指纪律检查机关根据党章和党内法规的要求,对在党的建设和党的事业中失职失责的党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任和领导责任进行问责或提出责任追究的建议。其中,监督是前提,执纪是关键,问责是保障。监督、执纪、问责三者之间相互联系、相互促进,统一于纪律检查工作全过程,构建了从发现问题到执行纪律再到责任追究的完整工作程序。

4.3 创新和拓展纪律检查机关的职责

在聚焦纪律检查机关主责主业的前提下,十九大通过的党章结合新时代全面从严治党的要求,创新和拓展了纪律检查机关的主要任务与经常性工作。一方面,在纪律检查机关的主要任务中增加“协助党的委员会推进全面从严治党”[1]的重要内容;另一方面,把“对党员领导干部行使权力进行监督”拓展为“对党的组织和党员领导干部履行职责、行使权力进行监督,受理处置党员群众检举举报,开展谈话提醒、约谈函询”,并把“进行问责或提出责任追究的建议”[1]纳入党的纪律检查机关的经常性工作。十九大通过的党章关于纪律检查机关主要任务和经常性工作的修订,不仅把纪律检查机关的经常性工作从5项调整并拓展为6项,更重要的是结合新时代全面从严治党的要求和十八大以来全面从严治党的新鲜经验,进一步创新和拓展纪律检查机关的职责,提升应对新时代的纪律检查工作中新问题、新挑战的本领。

5 中国共产党纪律检查机关职责演变的特点

考察中国共产党纪律检查机关职责演变的历史脉络,可以看出纪律检查机关的职责紧紧围绕党的政治路线设置,在坚持“变”与“不变”的辩证统一中,不断围绕中心工作丰富和拓展自身职责。

5.1 纪律检查机关职责的演变与党的政治路线的发展紧密相连

党的政治路线是党的纲领的具体体现,它不仅决定党在一定历史时期的行动方向和党的建设的方向,也决定纪律检查机关的职责设置与变更。另一方面,正如毛泽东指出的,“纪律是执行路线的保证”[13]645,贯彻执行党的政治路线需以党的纪律保持全党在思想和行动上的一致。历史和现实反复证明,纪律检查机关的职责设置必须紧密围绕党在一定时期的政治路线来展开。

民主革命时期,党的政治路线主要是团结广大人民群众,推翻三座大山,建立新中国。围绕这一政治路线,纪律检查机关的主要职责是维护党章党纪,尤其是党的政治纪律和政治规矩,从而保证党的集中统一,提高党的号召力和战斗力。新中国成立以后,党成为全国范围内的执政党,中心工作是领导全国各族人民开展社会主义革命和建设。围绕新的政治路线,同时鉴于执政党地位容易滋生贪污腐化等问题,纪律检查机关的职责不仅坚持维护党规党纪,而且还强调加强党风廉政建设,以确保顺利完成恢复国民经济、社会主义改造和社会主义建设。当党的政治路线至1957年开始逐步偏离正确轨道之后,纪律检查机关的部分职责也不可避免地发生了偏离。纪律检查机关职责的缺位与错位,一定程度上加剧了“左”的错误的影响。改革开放以来,党在正确分析我国基本国情的基础上,确立了“一个中心、两个基本点”的基本路线。围绕社会主义初级阶段的基本路线,纪律检查机关的主要职责是为改革开放保驾护航。党的十八大以来,围绕进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想等重要战略部署,纪律检查机关聚焦监督、执纪、问责主业,重点抓好党风廉政建设和反腐败工作。

在革命、建设和改革的不同历史时期,“随着党所处地位和环境的变化,党所面临的形势和任务的不同,纪检机构的职能任务不断拓展”[14];纪律检查机关也不辱使命,最大程度上履行了党章赋予的职责,确保了党的政治路线的贯彻执行。

5.2 纪律检查机关职责的演变体现了“变”与“不变”的辩证统一

纪律检查机关的职责既有与时俱进的“变”,也有始终如一的“不变”。“变”体现纪律检查机关职责的丰富和发展,“不变”则体现纪律检查机关核心职责的坚守。

一是纪律检查机关职责之“变”。考察90多年来纪律检查机关职责演变的历史进程,可知纪律检查机关的职责几经变革、多次调整,呈现出有增有减、总体增加的态势。例如,纪律检查机关从受理党员的“控诉”发展为“控告和申诉”;十六大通过的党章把“组织协调反腐败工作”、十九大通过的党章把“协助党的委员会推进全面从严治党”列入纪律检查机关的主要任务等。纪律检查机关职责之“变”,不仅体现了党的政治路线和党的建设形势的变化,也体现了纪律检查机关适应党的建设和党的事业的发展变化而不断调整和变革自身职责,确保纪律检查机关在实际工作中始终不缺位。

二是纪律检查机关职责之“不变”。纪律检查机关职责的“不变”主要体现在其核心职责的始终未变。纪律检查机关作为党内监督的专责机关,自诞生之初就举起监督、执纪的旗帜,这两项核心职责在党的90多年的历史进程中始终未变,而且还根据党的建设形势的发展变化逐渐得到强化和拓展。

由上可知,纪律检查机关职责之“变”既是适应新时代的“因时而变”与“随事而制”,也是为落实纪律检查机关“不变”的核心职责而做出的适应性调整。正是纪律检查机关职责的“变”与“不变”,确保了不同时期党的政治路线的贯彻执行以及党的建设事业的稳步推进。

5.3 纪律检查机关依据党章拓展职责与聚焦主责的统一

纪律检查机关拓展职责,是指纪律检查机关依据党的建设形势变化不断调整和丰富职责内涵,比如在职责的内容、范围、对象、方式等方面不断扩展。纪律检查机关成立伊始,囿于党的组织规模和工作内容、区域等因素,该机关行使职责的对象、范围、方式等相对有限。随着党的建设任务日渐繁杂,尤其在成为执政党以后,各种新问题、新情况不断涌现,这就需要纪律检查机关坚持问题导向,不断拓展职责以应对新挑战、解决新问题。最终,纪律检查机关的职责相比以往不断得到调整和拓展,早先的职责仅成为后来职责中的一部分。面对日新月异的形势,纪律检查机关在原有职责的基础上不断调整和拓展自身职责,始终确保履行职责的过程中不留空白、不留死角。

纪律检查机关聚焦主责,是指纪律检查机关在职责内涵、行使职责的范围、对象、方式等方面聚焦中心。它体现出纪律检机关牢牢把握工作重点,突出主要矛盾。以党章为中心考察纪律检查机关职责的发展变化,不难发现党章关于纪律检查机关职责的阐述基本是以“根本”“主要”“经常”等话语诠释。这一方面表明纪律检查机关的职责非常丰富,包括几个方面的任务和工作,但绝不限于这些职责;另一方面也表明纪律检查工作不是“乱弹钢琴”和主次不分,而是聚焦核心职责以解决主要问题。

随着党的建设形势的发展,党的纪律检查机关的职责得到丰富和发展。然而,在不断拓展职责的过程中,纪律检查机关也并未过分泛化职责,而是紧紧围绕纪律检查工作的中心任务,聚焦主要职责、解决主要矛盾,并带动其他职责的发挥。总之,纪律检查机关职责的发展过程,体现了拓展职责和聚焦主责的统一。

6 启示

回溯纪律检查机关职责演变的历史进程,结合党的十八大以来关于纪律检查机关的定位与要求,在新一轮的纪律检查体制改革中,党的纪律检查机关的职责改革要突出如下几点:

6.1 纪律检查机关要围绕中心任务,聚焦主责

全面从严治党离不开党内监督,而党内监督的利器则是纪律检查机关。纪律检查机关应当回归党章本源,聚焦监督、执纪、问责,全力以赴履行好党章赋予的职责。

一要明确中心任务。纪律检查机关应当明确职能定位,把握工作重点,厘清纪律检查工作的主次矛盾,真正把发力点聚焦于监督、执纪、问责,保证纪律检查工作的正确方向。二要调整机构,汇聚力量。各级纪律检查机关要按照盘活存量、内部挖潜的原则,调整内设机构,整合人力资源,加强监督、执纪、问责部门的数量和人力配置,退出与主责主业无关的议事协调机构,做好机构改革的“减法”与“加法”,从而将主要精力转到党风廉政建设和反腐败斗争中。三要专司其职。纪律检查机关肩负着党内监督的重要使命,应当专司其职。一方面,纪律检查机关主要负责人应专司其职,各级纪委书记(含纪检组长)要剥离其他兼职,专职负责纪律检查工作。另一方面,派驻纪检机构要聚焦党风廉政建设和反腐败的中心工作,强化主业,不分管驻在部门的业务工作,一心一意履行纪检职责,实现对驻在部门的强力监督。

6.2 纪律检查机关要坚持问题导向,不断调整和拓展职责

当前,世情、国情、党情正在发生广泛而深刻的变革,既有新机遇,也有新挑战。这反映在纪律检查工作中,就是党风廉政建设和反腐败斗争中出现的新情况、新问题。例如,“有的‘四风’问题改头换面、花样翻新,出现了各种变异”[12],利用微信红包、电子预付卡等方式受贿索贿,利用微信、QQ、微博等互联网平台散播违背中央精神的错误言论或拉票贿选;在工作中,部分党员干部缺少担当精神和不作为、懒政、怠政现象频发,等等。传统的纪律检查手段很难防范和打击此类新兴问题,纪律检查机关需要准确研判问题实质,调整和拓展自身职责,升级和创新纪律检查手段,适应纪律检查工作的新形势、新任务、新要求。概言之,纪律检查工作中不断涌现的新问题、新挑战,正倒逼纪律检查机关拓展和创新自身职责。

6.3 配套相关党内法规,规范纪律检查机关履行职责

结合新时代全面从严治党的要求和纪律检查工作的实际,制定科学、具体且操作性强的相关党内法规,使党章赋予纪律检查机关的原则性职责得以分解并具体化,使纪律检查机关在履行职责时有规可依、有纪可循,这是党内法规制度建设的重要方向。党的十八大以来,党中央和中纪委等部门在已有党内法规的基础上,针对纪律检查工作的新要求在建章立制方面做了大量工作,先后颁布了一系列重要法规。这些党内法规不仅使纪律检查机关的职责进一步具体化、明确化,同时也为纪律检查机关履行职责提供了制度规范。应当清醒地看到,全面从严治党不断向纵深发展的态势,要求规范纪律检查机关履行职责的法规建设永不止步。

6.4 纪律检查机关在履职时处理好与监察委员会的关系

基于畅通监督体制机制和整合反腐败资源力量的动因,在北京、山西、浙江三地前期试点的基础上,十九大报告提出组建国家、省、市、县各级监察委员会,随后全国多个地区迅速成立了监察委员会。2018年3月,十三届人大一次会议选举产生了国家监察委员会,表决通过了《中华人民共和国监察法》,标志着监察委员会的组建工作已基本完成。监察委员会的定位是对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,采取与党的纪律检查机关合署办公的运行模式,致力于打造党统一领导下的国家监察机构。

党的纪律检查机关作为党的工作部门,由党的各级代表大会选举产生,依据党章和其他党内法规监督所有党组织和党员;监察委员会作为国家机关,由各级人民代表大会选举产生,依据国家法律监察所有行使公权力的公职人员。纪律检查机关和监察委员会在隶属、产生机关、依据法规、监督对象等方面的差异,导致两者在职责上也不同。纪律检查机关是依据党章和其他党内法规履行监督、执纪、问责的职责,监察委员会则依据国家法律履行监督、调查、处置的职责,职责上的差异也导致履行职责时的理念、目标、程序、方式等方面的不同。例如,有学者认为“新建的国家监察委员会,尽管是一个反腐败的机构,却与现下的纪委反腐有了很大差别,首先就是在理念和目标上的差异”[15]。鉴于纪律检查机关与监察委员会合署办公后在机构、人员等方面紧密融合,两者在履行各自职责时需要处理好党内监督与国家监察的衔接、协调工作,在各司其职的同时又相互配合,以此形成监督合力,共同构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把我国的制度优势真正转化成治理效能。

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