“三位一体”的政党治理过程新论

2018-01-27郑维伟

探索 2018年3期

郑维伟

(华东师范大学政治学系,上海200062)

十八大以来,改革全面发力、多点突破、纵深发展,重要领域和关键环节改革取得了突破性进展,主要领域改革主体框架基本确立。随着“五位一体”的总体布局、“四个全面”的战略布局统筹协调推进,中国社会变革是深层次、根本性的,实现了历史性变革。党的十九大确立了新时代中国特色社会主义思想的指导地位,坚持全面从严治党是新时代中国特色社会主义思想的基本方略之一,“必须以党章为根本遵循,把党的政治建设摆在首位,思想建党和制度治党同向发力,统筹推进党的各项建设”[1]。十九大提出了新时代党的建设总要求,以党的政治建设为统领,全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,把制度建设贯穿其中。这一新要求,突破了以往的“五位一体”党建格局,不仅形成了“六位一体”的党建大格局,而且以政治建设为统领,思想建党和制度治党同向发力,统筹推进党的各项建设,构建了新时期中国共产党“三位一体”动态政党治理的新方法与新理念。

1 党建格局的历史变迁

从党史变迁的历史脉络中,认清党的建设的历史逻辑与实践逻辑,有利于我们科学认识党的建设的实践特点。中国共产党作为中国化的马克思主义政党,是在党的七大确立了毛泽东思想的指导地位之后才进一步成熟起来的。不过,中国化的党建思想却始于根据地的实践经验。1929年,毛泽东主持起草古田会议决议,要求对以农民和其他小资产阶级成分为主的成员进行思想教育,将思想建设作为保持党的先锋队性质之根本,这标志着毛泽东党建思想的初步形成。党的七大确立了党的“思想建设、政治建设、组织建设、作风建设”的“四位一体”党建布局,其中思想建设居于首位。当时党的主要成分仍是农民和小资产阶级革命分子,他们只有认真学习马列主义、毛泽东思想,才能从组织上和思想上入党。因此,党的建设最主要的问题,首先就是思想建设问题。这一布局直到党的十三大才开始改变。

为了从根本上总结“文化大革命”的历史教训,肃清封建主义影响,发扬社会主义民主,邓小平提出制度建党的思想。他认为,领导制度、组织制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性,“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物,也受到一些不好的制度的严重影响,以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸”[2]333。因此,必须切实改革、完善党和国家的制度。党的十三大报告将邓小平的制度建党思想纳入党的建设布局,正式确立了党的“思想建设、组织建设、作风建设和制度建设”的“四位一体”总体布局。十三大提出了政治体制改革任务,其首要关键是党政分开,这样才能保证党要管党的目的。而党的领导是政治领导,领导方式是使党的主张经过法定程序变成国家意志,通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众,落实党的路线、方针、政策。

之后由于抓经济建设强,抓思想文化、政治建设弱,在这种情况下,党的十四大恢复了党的政治建设,形成了党的“思想建设、政治建设、组织建设、作风建设”的“四位一体”格局,而制度建设主要着眼于发扬党内民主,坚持和健全民主集中制,没有提高到党建总体布局的高度。为了适应市场经济的客观需要和政治文明建设需要,党的十五大提出了依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,党的重心是以国家制度的法治化和制度推进政治建设,没有将政治建设纳入党建总布局。十五大正式明确了“党的建设新的伟大工程”,提出了要“从思想上、组织上、作风上全面加强党的建设”。党的十六大报告提出了在国家层面加强制度建设,实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化,党的建设布局重新回到十三大确立的“思想建设、组织建设、作风建设、制度建设”四位一体的党建布局,要求“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来,把制度建设贯穿其中”。

不过,十六大报告将政治建设放在政治体制改革与社会主义民主政治部分,延续了十五大国家政治建设战略。自此,国家层面的政治建设成为我们党的战略重点。可见,政治建设从来都在场,只是其表现形式有别。十七大、十八大确定的中国特色社会主义事业总体布局,无论是“四位一体”,还是“五位一体”,政治建设均纳入其中。党的十七大报告第一次将反腐倡廉纳入党建布局,形成了“思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设”的“五位一体”党建总体布局。党的十八大政治报告延续了这一党建架构。

党的十九大报告一方面承继了十八大提出的中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局,又提出了“四个全面”的战略布局。在“四个全面”中,全面从严治党处于决定性地位。因此,十九大继续深入推进党的建设新的伟大工程,提出“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,把制度建设贯穿其中”的“六位一体”党建布局。这样,政治建设又重新成为党的基本建设之一,并且在事实上形成了双层架构,即党内政治建设与国家政治建设。国家政治建设的目标是发展社会主义民主政治,体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力,“用制度体系保证人民当家作主”。党的政治建设推动与保证国家政治建设进程,国家政治建设与党的政治建设形成良性互动,共同促进党和国家政治生活的制度化、规范化、法治化和程序化,使党的建设与国家建设有机统一。十九大将全面从严治党作为新时代中国特色社会主义的基本方略之一,提出要“把党的政治建设摆在首位,思想建党和制度治党同向发力,统筹推进党的各项建设”。政治建设统领,思想建党和制度治党同向发力,成为新时期中国共产党政党治理的新方法与新途径。

2 政治建设统领:结构与过程

党的十九大提出要把政治建设摆在首位。政治建设是党的根本性建设,决定党建的方向和效果。讲政治是马克思主义政党的标志之一,党的政治建设关系党的性质。究其实,任何一个政党都是以党的政治性质教育党员,培养干部,建设好党组织的。1986年邓小平视察天津时指出:“改革,现代化科学技术,加上我们讲政治,威力就太多了。到什么时候都得讲政治。”[3]1661995年,中央提“三讲”教育,讲政治是重要内容。江泽民在十四届五中全会上明确指出,讲政治就是党的干部必须围绕党的政治路线、政治纲领、政治目标而奋斗,明确政治方向,坚定政治立场,严明政治纪律,提高政治鉴别力和政治敏锐性。如前所述,在一段时间内,党将政治建设重心提升到国家政治建设上,旨在构建与市场经济相适应的国家政治体制,而相对忽视或弱化了党内政治建设,造成党内政治建设与国家政治建设的不同步。

十八大以来,中央全面从严治党力度空前,党内存在的突出问题和矛盾暴露得很充分。从根本上说,党内腐败问题、非法组织问题和政治野心膨胀问题等都是不讲政治、不守政治规矩的产物。王岐山指出,政治腐败是最大的腐败,一是结成利益集团,妄图窃取党和国家权力;二是山头主义、宗派主义搞非法组织活动,破坏党的集中统一[4]。

因此,必须加强党的政治建设,消除政治隐患,净化政治生态。习近平警醒全党,“党的执政地位和领导地位并不是自然而然就能长期保持下去的,不管党、不抓党就有可能出问题甚至出大问题,结果不只是党的事业不能成功,还有亡党亡国的危险”[5]92。正是在这个意义上,十九大提出政治建设是党的根本建设,以政治建设来“统领”党的各项建设,党的各项建设过程都必须讲政治,将政治方向和政治原则置于首位。同时,党的政治建设与国家政治建设有效衔接,以党的政治建设保证国家政治建设。国家政治建设离不开党的政治建设,党的政治建设不能代替国家政治建设,党的政治建设必须建构国家政权体系的法律逻辑和运行规律[6]。党的政治建设与国家政治建设,构成政治建设的双层结构,党的政治建设统领国家政治建设,这是政治建设统领的第一重含义。

政治权威对于发展中国家的现代化建设尤为重要,亨廷顿提出,“处于现代化之中的政治体系,其稳定取决于其政党的力量”[7]341。在权力缺乏有效制约、社会成长缓慢的历史条件下,少数干部自由蜕变成“无政府主义”者,官商勾结,腐败丛生;少数干部不知敬畏、缺乏担当、突破底线。因此,政治权威重塑才能使政党有力量,国家有希望。从政党自主性理论看,如果党内形成稳定的利益集团,政党失去对党内利益集团的制度化整合能力,反为其所宰制,失去自主性,趋向于“寡头化”,或者政党成员变成一种“营利性经纪”,政党就会堕落为权钱交易的中心,黑金政治、暗箱操作层出不穷[8]。

保证全党服从中央,坚持党中央权威和集中统一领导,是党的政治建设的首要任务。坚决维护党中央权威、保证中央政令畅通,是党和国家前途命运之所系,是全党各族人民根本利益之所在。党中央权威不是抽象的,而是具体的。邓小平指出:“任何一个领导集体都要有一个核心,没有领导核心的领导是靠不住的。”[3]310维护中央权威必须增强“四个意识”,坚持“四个服从”,而“服从核心、维护核心就是服从大局、维护大局,就是最大的政治”[9]。

政治建设不仅统领党的各项建设,与国家政治建设有效衔接,而且统领思想建党和制度治党。这是政治建设统领的第二重含义。政治建设统领思想建党表现在塑造健康的党内政治文化上。政治文化建设是落实文化自信、推进文化建设的必然要求,是将思想建党原则融入党的政治建设的有效途径,能保证党内政治文化的规范性和政治品位。习近平指出:“政治文化是政治生活的灵魂,对政治生态有潜移默化的影响。”[10]181文化培育人的过程是长期的、润物细无声的,但其效果一旦形成则是稳固持久的。这也是党建必须坚持思想建党的根本原因。党内政治文化是以马克思主义为指导、以中华优秀传统文化为基础、以革命文化为源头、以社会主义先进文化为主体、充分体现中国共产党党性的文化。因此,党内政治文化建设既要弘扬忠诚老实、公道正派、实事求是、清正廉洁等价值观,构建党内政治价值体系,又要从“破”的角度,坚决防止和反对个人主义、分散主义、本位主义、好人主义以及宗派主义、圈子文化、码头文化,反对搞两面派、做两面人,使党始终保持健康的精神状态和良好风尚。

如何治理中国共产党这样一个超大规模的现代执政党,是政党治理的现实问题。在国家治理现代化和全面依法治国的现实背景下,政党法治是政党治理的基本方式。政治建设保证政党法治的政治方向,政党法治落实制度治党,推进政治建设。党的领导是依法治国的保证,依法执政是依法治国的关键,这要求党既要依据宪法法律治国理政,也必须以党内法规管党治党。因此,政党法治是落实制度治党、依规治党的必然要求。政党法治是“以政党章程和国家宪法作为政党活动的总规范,政党法律和国家法律对政党权实行全面规制的政党管理理念,核心内容是政党权的依法确立、依法行使和依法制约”[11]。政党法治还必须把纪律和规矩挺在前面,严明党的纪律。政治纪律是最重要、最根本、最关键的纪律。党员违法犯罪,无不始于违纪。政党法治必须坚持纪严于法、法在纪前,纪法分开,使各项纪律规矩真正成为“带电的高压线”,防止出现“破窗效应”[12]131-134。

3 体用一源:思想建设与思想建党

思想建设是党的基础性建设。七大确立了思想建设为党的首要建设,确立了毛泽东思想在全党的指导地位,把思想教育和思想领导放在党的领导的第一位。改革开放初期,邓小平提出了“建设有中国特色的社会主义”的新命题,“把马克思主义的普遍原理同我国的具体实际结合起来,走自己的道路,建设有中国特色的社会主义,这就是我们总结长期历史经验得出的基本结论”[3]3。经过多年实践检验,党的十五大把这一理论成果概括为邓小平理论,为“我们党认识世界和改造世界提供了新的强大思想武器”。中国的改革发展实践日新月异,客观上要求扩展理论新视野,作出新概括,“只有这样,党的思想理论才能引导和鼓舞全党和全国人民把社会主义事业不断推向前进。实践基础上的理论创新是社会发展和变革的先导。”此后,党的思想建设不断丰富,“三个代表”重要思想、科学发展观不断深化中国特色社会主义理论体系。

从历史上看,党的思想建设是与党对时代主题、基本国情和社会主要矛盾的变化密切相关的。十九大提出,中国特色社会主义进入了新时代,中华民族实现了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。在新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。人民的美好生活需要日益广泛深刻,不仅在物质文化生活上要求更好,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。这一新判断,是关系全局的历史性变化。因此,十九大提出了新时代中国特色社会主义思想,这是马克思主义中国化的最新成果,是全党全国人民必须长期坚持并不断发展的行动指南。新时期党的思想建设根本要求就是用新时代中国特色社会主义思想武装全党。这是新时期推进思想建党的基本需要,也是有效推进思想建党的重要抓手,更是思想建党不断深化的产物。

思想建设是党的基本建设,而思想建党的基本目标是将党的思想建设成果贯彻到党的各项建设之中,使之成为全党的精神支柱和精神动力。因此,思想建党是将思想建设贯穿到党的各项建设之中的根本举措。新时期思想建党就是要以政治建设为统领,将新时代中国特色社会主义思想贯穿到党的各项建设之中。政治建设统领思想建党,意味着党的思想建设必须着眼于党的政治路线,自觉维护中央权威,保持中央政令畅通,为实现党的中心任务而奋斗。思想建党贯穿党的各项建设,就是理解党的理论创新成果,立足党的基本路线,深刻把握党对社会主要矛盾的新判断,紧紧围绕党的重大战略部署,抓住党的各项建设中的主要矛盾,进行耐心细致的说服与宣传,使广大党员干部自觉为实现党在特定阶段的政治目标和政治任务服务。

思想建党的首要任务是坚定理想信念,教育引导全党不忘初心,牢记宗旨,坚定信仰并忠实实践共产主义远大理想和社会主义共同理想,根本目的是掌握意识形态领导权,培养党员对党的高度认同感和归属感,真正做到在党言党、在党忧党,自觉为党的事业而奋斗。一些党员干部腐败的根本原因是信仰迷茫、精神迷失,丧失理想信念。正如习近平所说的,理想信念动摇是最危险的动摇,理想信念滑坡是最危险的滑坡。理想信念是共产党人精神上的“钙”,理想信念坚定,骨头就硬,没有理想信念,或者理想信念不坚定,精神上就会“缺钙”,就会得“软骨病”,就可能导致政治上变质、经济上贪婪、道德上堕落、生活上腐化[12]80。党员干部只有坚定理想信念,才能在大是大非面前旗帜鲜明,在风浪考验面前无所畏惧,在各种诱惑面前立场坚定,在关键时刻靠得住、信得过、能放心。

制度治党必须贯穿思想建设全过程,将思想建设制度化、规范化和程序化。思想建党解决的是思想认识问题,培养党员的政治认同感和归属感,使党的路线、方针、政策内化于心。思想建党引领制度治党的方向,使干部主动在思想上划出红线,从而在行动上明确界限,有所敬畏,守法守纪。党的理论创新提供的是有说服力和解释力的新理论新思想,必须结合落实制度规定进行,“使加强制度治党的过程成为加强思想建党的过程,也要使加强思想建党的过程成为加强制度建党的过程”[5]95。思想建党制度化是保证思想建设稳定性、规范性的基本手段,使思想建党与制度治党有机统一。思想建党制度化必须围绕党的思想建设形成常态化的学习制度、检查制度、考核制度,运用批评与自我批评的武器,照镜子、正衣冠,加强个人的思想理论修养。当前,以新时代中国特色社会主义思想武装全党,必须以制度化形式,以县处级以上领导干部为重点,开展“不忘初心、牢记使命”的主题教育,用党的创新理论武装头脑,推动新时代中国特色社会主义思想深入人心,维护党中央权威,保证中央政令畅通。

思想建党不仅要将党的先进理论内化为党员的自觉行动,还要以党员的优良作风带动群众,使之成为群众观察与改造世界的重要武器。密切联系群众是党的三大作风之一。马克思主义政党最大的危险是脱离群众。党风关系党的形象,关系人心向背,关系党和国家的生死存亡。作风建设的核心问题是保持同人民群众的血肉联系。中国政治发展是以人民为中心的发展,人民是国家的主人,人民选择全心全意为人民服务的中国共产党执政,是为了满足人民群众的基本需要和美好生活的需要。在这个意义上来说,党来自人民,根植人民,服务人民。人们对党的最直接感受就是干部的工作作风,而工作作风也是干部思想情况的直接反映。少数腐败分子自认为是人民的主人,将原本群众赋予的为民众谋福利的权力用来为个人或家庭谋私利,从而与民争利,任意损害民众的利益,化公为私。只有时刻将人民主体地位放在首位的干部才会真正具有群众观点,认真对待群众反映强烈的问题,坚决纠正损害群众利益的事情,将党的群众路线落到实处,获得群众的情感认同和政治认同。

4 制度治党:使制度运转起来

邓小平多次强调制度建设的重要性,不仅要求社会主义民主制度化、法制化,而且将制度建设纳入党建总体布局。正如习近平所概括的:“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题,也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。综观世界近现代史,凡是顺利实现现代化的国家,没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。”[13]

十六大报告提出党的各项建设“要把制度建设贯穿其中”,自此制度建设作为党的各项建设目标和保证而纳入党建总格局中。十七大强调要以健全民主集中制为重点加强制度建设,十七届四中全会要求“建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系,推进党的建设科学化、制度化、规范化。”十八大特别强调“要把制度建设摆在突出位置”。十八大以来,习近平也多次强调要“使各方面制度更加成熟更加定型”[12]75,提出了思想建党与制度治党同向发力的重要思想。这是对党的十八大以来把制度摆在突出位置,强调用制度管权管人全面从严治党的理论概括。十九大正式形成了以政治建设统领,思想建党与制度治党同向发力的政党治理新理念。

政治建设统领制度建设,制度治党贯穿政治建设。政治建设统领制度治党是指,在制度治党过程中,必须坚持正确的政治方向、政治原则,不断完善党内基本制度架构,疏通体制机制,保证党的长期执政、科学执政、民主执政,而不是另起炉灶,偏离制度建设的政治方向。因此,制度治党的根本目的是在党内逐渐形成成熟定型的制度架构,科学配置的权力结构,健康运行的体制机制,最终使党的政治路线、政治原则落到实处。制度治党必须与思想建党有机结合,使制度治党思想化,将思想建设成果以制度化的形式落实下来,为制度治党提供思想基础。

制度治党首先要构建以党章为本、若干党内法规为支撑的党内法规制度体系,与国家法律法规相辅相成、相互保障,全方位扎牢制度笼子,更多地用制度治党、管权、治吏。十八大以来,党内法规数量跨越式发展,一些支撑性、主干性的党内法规构成了全面从严治党的制度框架。2013年5月,《中国共产党党内法规制定条例》颁布,确立了党内法规制定的原则、程序、权限、责任等。之后,我党将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系。中央党内法规制定工作五年规划纲要强调,“以党章为根本,以民主集中制为核心,积极推进党内法规制定工作,加快构建党内法规制度体系”[12]478。《关于新形势下党内政治生活若干准则》和《中国共产党党内监督条例》,将十八以来全面从严治党的理论和实践制度化、法制化,这是十八大以来政党法治的标志性成果。2017年11月30日,中央政治局审议通过的《中国共产党党务公开条例(试行)》,发扬民主,保障党员民主权利,落实党员知情权、参与权、选举权和监督权,使党内法规体系建设更加完善,政党法治成为政党治理的基本方式。党内法规还有待逐步细化、完善,构建由不同位阶和效力的法规构成、调节不同党内关系的党内法规制度体系。

制度治党的关键是“治”,使制度运转起来。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,这就决定了国家治理现代化首先是党的治理现代化,依法治国首先是依规治党,而党的治理现代化必然要求制度治党,党必须以法治方式将制度、规则嵌入自身治理过程之中。因此,制度治党是党在遵守宪法法律的前提下,以党章为本、以党的规矩和纪律为核心要件构建党内法规制度体系,从而达到有效规范党务、规范党员行为的自我治理过程,是法治思维和法治方式在党建领域的体现,是全面从严治党的重要抓手。制度治党必须把纪律和规矩挺在前面。纪律严明是党的优良传统和政治优势,党内纪律和规矩,不论成文还是惯例,都在制度之列。在所有党的纪律和规矩中,第一位的是政治纪律和政治规矩。

制度治党要贯彻到党的各项建设之中,以制度的形式、法治的方式推进党的各项建设。党的建设是一项系统工程,必须统筹推进。制度治党就是要将党的制度建设贯穿到党的各项建设之中,党的各项建设过程必须以制度形式推进,将建设成果制度化,形成创新性的制度体系。在组织建设中,必须完善组织制度和干部管理制度,使党的组织建设制度化、科学化、规范化。十八大以来,基层党组织建设成为党建的战略重点之一,“基层是党的基层执政之基、力量之源”[10]173,“两学一做”成为制度治党和组织建设的有力抓手和基础性工程。加强党内监督,落实纪律建设是制度治党的重要方面。少数干部腐化除了主观原因之外,客观上是制度缺失和制度执行不力,监督手段和监督措施缺位。一旦党内监督缺位,必然导致党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力。因此,必须围绕权责关系,努力构建科学管用的防错纠错机制和科学严密的监督体系。十九大提出健全党和国家监督体系,增强党的自我净化能力,让人民监督权力,把权力关进制度的笼子里,就是落实制度治党的战略举措。

总之,十八大以来,中央逐渐明确了思想建党与制度治党同向发力的政党治理思想。十九大报告在思想建党与制度治党基础上,提出把政治建设摆在首位,以政治建设统领思想建党与制度治党,形成了比较科学规范的“一体两翼”的现代政党治理新理念与新方法。

政治建设统领,首先是统领党的各项建设,党的各项建设必须把握正确的政治方向和政治原则。其次,政治建设必须在政党治理过程中统领思想建党和制度治党,思想建党必须将党的思想政治放在首位,制度治党应着眼于形成成熟定型的党内基本制度框架。十五大以来,中国共产党一直将国家政治建设作为政治建设的战略重点,而国家政治建设离不开党的政治建设,党的政治建设是国家政治建设的前提和保障。因此,十九大报告将党的政治建设摆在首位,将国家政治建设与党的政治建设有机统一,协同推进。

思想建设是党的优良传统。思想建党是将思想建设贯穿到党的各项建设之中的根本举措。新时期思想建党就是要以政治建设为统领,将新时代中国特色社会主义思想贯穿到党的各项建设之中。政治建设统领思想建党,意味着党的思想建设必须着眼于党的政治路线,使全党同志围绕党的政治路线自觉维护中央权威,保持中央政令畅通。思想建党过程应该与制度治党过程有机统一,是保证思想建设稳定性、规范性的基本手段,使思想建党与制度治党有机统一,围绕党的思想建设形成常态化的学习制度、检查制度、考核制度,将批评与自我批评的武器借助制度空间而切实运作起来,照镜子、正衣冠、红红脸、出出汗。

制度治党的根本目的是在党内逐渐形成成熟定型的制度架构、科学配置的权力结构、健康运行的体制机制,以制度形式推进党的各项建设,并将党的建设成果制度化,最终使党的政治路线、政治原则落到实处。制度治党的关键是“治”,使制度运转起来。党的治理现代化必然要求制度治党,党必须以法治方式将制度、规则嵌入自身治理过程之中。因此,制度治党是党在遵守宪法法律的前提下,以党章为本、以党的规矩和纪律为核心要件构建党内法规制度体系,从而达到有效规范党务、规范党员行为的自我治理过程。

政治建设为体,思想建党与制度治党为两翼,同向发力,构成了现代政党治理的新理念与新方法。党的各项建设应贯彻这一新理念与新方法,使党的各项建设能够统筹推进,走出一条科学规范的新路子,避免碎片化,取得合力效应,从而达到净化党内生态、推进党的事业的目的。

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