以国有资本充实社保基金普惠民生

毕夫

国务院新近印发的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（以下简称《实施方案》），不仅明确了国有资本的划转范围和划转对象，而且规定了划转比例、划转程序与划转步骤，同时对承接主体加强资本管理和收益管理也提出了基本原则要求。《实施方案》的落地运行，不仅意味着国有企业改革走向了深入，也代表着更多的国有资本福祉与发展成果将真实地惠及普通民众。

公开数据显示，目前我国养老保险金每累计结余4万多亿元，但地区之间处于严重的不平衡却是不争的事实，尤其是像东北老工业基地省份以及西部地区存在着不小的养老金收支缺口，公共财政还无法做到有效覆盖，这样，在中央统筹的假设前提下，不排除我国养老保险金存在着总体收支缺口的实际可能。基于此，《实施方案》明确指出，划转部分国有资本，基本目标是弥补企业职工基本养老保险基金缺口。

简单梳理一下我国养老保险金的结构就更能发现问题。目前基本养老金构成了城乡居民养老保险的绝对主体，但这部分的替代率大约只有40%，距离欧美发达国家70%以上的平均水平相当遥远；同时，虽然部分企业实施了职工年金制度，但缴费数量占全部企业的比例不足0.5%，由此产生的替代率也是5%还不到；至于商业养老保险，在我国目前更是处于空白状态。显然，在企业年金与商业养老保险供给严重不足的情况下，就必须做强做牢基本养老保险，而划转国有资本充实社保基金在形成养老金增量的同时，也将明显增强养老金的支出发放能力，进而有效满足民众提取养老金的需求，提高百姓的生活福祉。

长远来看，划转国有资本充实社保基金将形成养老保险金的自我造血增值机制，从而最大程度地化解与消除人口老龄化加剧所带来的养老金支付危机。资料表明，目前我国60岁以上的老年人口已经突破2.3亿，占比高达16.7%，而且以后每年还有800万-1000万人迈入老年人行列，到2040年60岁及以上人口占比会达到28%左右；问题的关键在于，随着老龄化的强化，我国目前的人口抚养比（劳动年龄人口需要抚养的老年人数量比率）已经降到了2.8：1， 而人口抚养比又恰恰是决定一个国家养老金支付力量强弱的关键因子。联合国预测，到2038年，我国人口抚养比可能降到2：1，部分地区甚至会出现“负抚养率”的状况。因此，防止“现收现付”养老金模式的难以为继，最为踏实的办法就是划转国有资本充实社保基金，以构筑出养老金持续稳定的增长机制与供给能力。

按照《实施方案》，除了公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及全国社会保障基金因国有股权划转、投资等各种原因形成的上市企业和非上市企业股权外，中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构都将纳入划转范围，其中既包括已经完成公司制改革的中央和地方企业集团，也包括未完成公司制改革而须加紧完成改制进程的中央和地方企业集团；既包括国有上市公司，也包括未上市国有企业。划转覆盖面不可谓不广。另外，虽然试点阶段的企业并不多，如中央企业最多只有7家左右，但2018年以后将会有更多的央企与地方国有企业进入资本划转的行列。同时，《指导方案》规定划转比例统一为企业国有股权的10%，且将视基本养老保险制度改革及可持续发展要求作出进一步的划转。看得出，《指导方案》形成的国有资本划转从而对社保基金的充实与支持力度非同一般。

必须指出的是，正如《实施方案》所强调，划转国有资本充实社保基金还有利于实现基本养老保险制度的代际公平。众所周知，社保制度推出前，企业职工创造的大部分财富并未以基金形式积累，而是以资本的形式进入到国有企业和集体企业的投资与生产过程，正是因为当年拿走了他们的“必要扣除”，而且这些被“扣除”的部分又没有办法返还，因此出现了《实施方案》所言的“缴费年限政策形成的基本养老保险基金缺口”。从这个意义上而言，划转国有资本充实社保基金实质上就是“将劳动者所得归还给了劳动者”；另外，由于特殊时期的职工并没有缴纳养老金，他们退职后所领取的养老金就只能由后来参保的新人所缴资金来补充，由此形成了中国特有的养老金“现收现付”模式，现有企业员工养老金账户于是出现“空转”现象。这样的结果实际又是对在职职工财富与利益的隐形剥夺与侵害，不利于他们形成稳定的创业与工作预期，也更容易制造代际矛盾。但通过划转国有资本充实社保基金的途径，以上历史性扭曲将得到有力地矫正。

更具广泛公平意义的结果还在于，虽然目前我国养老保险覆盖超过9亿人，覆盖率超过90%，但同时还有包括灵活就业人员以及农民工为主体的从业人员等一亿人没有覆盖到，通过划转国有资本充实社保基金无疑可以为实现养老保险全覆盖助一臂之力；另外，目前农村基本养老保险与城镇职工基本养老保险之间的待遇存在的差距还不小，前者是后者的23倍之多，不过，在社保基金得到了国有资本的划转之后，中央的统筹能力也将相应地增强，也有利于强化针对农民基本养老保险的“转移支付”，从而最大程度地熨平城乡基本养老保险的鸿沟。

最后我们更需强调，划转国有资本充实社保基金还将在国有企业层面引起深层次制度创新并由此使得国有资本的全民所有屬性得到真实的彰显。一直以来，国有企业缺乏人格化的所有权主体，监督力量的缺位导致“内部人控制”以及随之而来的国有资本被侵蚀进而资产大量流失。对此，顶层设计希望通过建立国有资本投资经营公司再造出国有企业的人格化所有者，形成对国有企业经营者的有效监督并实现国有资本的保值增值。按照《实施方案》，全国社保基金会与地方国有独资公司将是划转国有资本的承接主体，置于国企改革的整个框架中观察，这样的安排显然会塑造出一支人格化的所有权主体，与国有资本投资经营公司一起实现对国有企业经营者的有效监督，稀释与杜绝“内部人控制”，捍卫民众共同财富的神圣性。更为重要的是，社保基金会与国有独资公司还能通过“用脚投票”倒逼企业经营者强化自身市场竞争能力并提高分红水平。当然，在参与股权分红的同时，社保基金与国有独资公司还能通过有效的投资管理实现股权资本的增值，从而为养老保险输送出更加充沛的养料，宪法所规定的国有资本全民所有性质由此得到了淋漓尽致的体现。endprint