高职院校新校区建设采用PPP模式探讨

2018-01-26武锡颖李俊杰河南水利与环境职业学院

河南水利与南水北调 2017年12期

□武锡颖李俊杰（河南水利与环境职业学院）

0 引言

PPP（Public-Private Partnership），又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

过去一段时间，地方政府采用直接投资的方式建设了大量基础设施，同时积累了大量的地方债，可能超出地方政府的财政偿还能力。为了防范化解财政金融风险并完善地方政府举债融资机制，2017年财政部出台了50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》。一方面，国家严控增加新的债务；另一方面，地方政府又有提供社会公共产品和服务的义务：解决方案是吸引社会资本与政府合作，参与提供公共产品和服务。因此，政府在路、桥、水、电、气、通信等基础设施建设和科、教、文、卫等公共服务多领域、全方位地大力提倡PPP建设模式。

1 高职院校新校区建设PPP模式的必要性

按照国家相关要求，高职院校新校区建设可以采用3种模式进行建设：一是省政府直接投资，目前省内建设项目很多，资金相当紧张。2017年财政部出台了50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，更加难以实现；二是省政府为新校区建设发行专门的债券进行融资，也基本不现实；三是采用PPP模式，这也是河南省政府各级部门大力提倡的建设模式，也可以说是唯一可行的建设模式。

2 PPP模式下，高职院校面临的机遇和挑战

2.1 PPP模式下，高职院校面临的机遇

PPP模式下，在于将市场机制引进了基础设施的投融资。政府最关注两点：一是提供的公共产品和服务和将要投入的资源相比的“性价比”如何，这需要进行物有所值评价；二是投入的资金是不是超出了政府的财政能力，这需要做财政承受能力评价。在此基础之上，政府还关注怎么实施的问题，这需要做建设实施方案。以上的“两评一案”需要委托资信较好并能力强的咨询机构来进行。

社会资本是以追逐利润为目的，最关注的是风险和回报。风险主要来自于新校区投入使用后，招生是否可以达到预期规模。回报主要是指招生的规模能不能产生预期利润回报。

政府与社会资本共同合作并为我所用建设新校区，不但改善办学条件，而且可以扩大办学规模，可以极大促进高职院校各项事业的发展。同时，引进的新思想、新理念、新技术、新的管理经验，无论是管理和教学都可以给带来质的提升。因此，这是一大机遇。

2.2 PPP模式下，高职院校面临的挑战

在此过程中，高职院校也面临一些挑战，PPP模式建设周期理论上可以达到30 a，但由于银行贷款周期等因素，一般为10-15 a，教育项目可以做到20 a。这么长的周期，风险因素的影响就十分明显。项目对社会资本方是否有足够的吸引力来承担这部分风险。

项目前期落地需要约6个月到1 a时间。首先，获得省政府同意采用PPP模式并授权实施机构；然后委托咨询机构做物有所值评价、财政承受能力评价和项目实施方案。通过后，获准进入省财政厅PPP项目库，并上报国家项目平台。获准后，通过公开招标方式选择社会资本方。实施机构代表政府与资本方成立目的项目公司，作为业主承担融资、建设管理和运营等任务。全部约20个步骤，如何按时完成落地与签约。

“两评一案”中，财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。简单说就是财政支出不能超出自身支付能力，但是每年财政预算是有限的，如果前期的PPP项目把政府相应的预算占满了，后面的项目就不可能通过论证。时不我待，高职院校要抓紧机遇与时间。

3 郑州市高职院校采用PPP项目的建议

3.1 高职院校的财务能力

在PPP模式实施过程中，是通过建立项目公司来承担业主的职能，通过注入资本金和银行融资来解决资金问题。在此过程中，高职院校原有的所有资产不允许抵押，并完全靠项目本身产生的收益来保证投资回报和利润的实现。社会资本并不是看现有的状态，而是主要关心规模扩大后的财务能力，需要发展的眼光来看这一问题。例如：在改革开放之前，资源埋在地下一无所有，农村剩余劳动力都是人口负担，但引入外资和先进技术和管理进行开发，不但解决了高职院校的发展问题，也为外资创造了丰厚利润。再如：北京天安门的四合院，土地是天价，但只要不开发，生活其中的市民生活水平和住棚户区无异。大多高职学院也是坐在“金山”上却在过苦日子，所以要通过开发达到“双赢”。

高职院校在PPP模式中扮演的角色，与自筹资金当业主相比，已经发生根本转变。高职院校最主要的任务是吸引社会资本方参与进来，共同挖掘现有资源的潜力和争取政府政策空间，通过提高管理能力和高职院校运营水平，来创造资源增量进而解决目前和未来的办学问题。而资本往往是聪明的，在进入一个新项目之前会做充分的调研考察分析，会对高职院校的财务能力做全面评估，高职院校的财务能力恰恰是社会资本方需要考虑的问题，他们往往会发展地看到高职院校自己都没发现的优势和潜力。高职院校在此过程中，如同“招商引资”，不能妄自菲薄，要积极努力全面充分地展示优势所在，只要将社会资本吸引过来投入进去，高职院校就占据了很大的主动权。

3.2 高职院校新校区建设项目的市场吸引力

郑州市高职院校一般是公办院校，办学历史悠久、影响力大、位置优越、专业设置实用、招生规模可预测性好等特点，都是优势所在，可减小社会资本对风险的顾虑。目前，真正可靠的投资渠道并不太多，并且市场竞争也很激烈，高职院校新校区建设相对而言也是相当不错的投资机会，这具体需要做专门的市场测试来判断。另外，可以考虑将老校区改造优质项目资源和新校区建设一并打包进PPP项目包，然后进行专业策划包装，可以吸引实力更雄厚，运营水平更高，市场信誉更好的社会资本参与进行开发，不但可以保证建设投资、进度和质量和运营，极大提高项目成功率，而且可以毕其功于一役，彻底地改善高职院校教学和生活设施的面貌，实现学院跨越式发展。

3.3 社会资本的盈利点

社会资本方的盈利点，一方面来自工程建造，按照国家法规，若社会资本方具备建造能力的，可以不进行招标而自行建造，而建造是有利润的；另一方面，来自于项目运营，学院的住宿、食堂、澡堂、商店等都有商业利润；再一方面来自于政府付费，这也是最主要的部分，学生的学费和生均经费都可以用来回收成本和创造利润；还有一方面，高职院校可以尽量争取可行性缺口财政补贴。

3.4 采用PPP模式的优势

一是，原有自筹资金建设模式下，建设资金只能来自学费和贷款，而在PPP模式下，生均经费财政拨款可以拿出来相当大部分进行项目建设，这极大解决了资金的燃眉之急。二是借助社会资本的经验，充分挖掘现有资源的市场价值，点石成金并将其变现，解决建设和发展问题。三是，教育领域采用PPP建设模式，高职院校抢占了先机，充分挖掘政策空间，可获得财政部门特别指导和支持，努力列入示范项目，争取获得可行性财政补贴。