政府主导的旧城区改造项目管理组织模式创新与实践以中山大道综合保护与改造工程为例

温道云 牛力 李海军

随着我国社会经济的稳步发展，城市居民对于生活条件的要求不断提高，由此产生了“旧城改造（城市更新）”这一城市建设新命题。旧城改造不仅是更新老城市的生产、居住条件，更是完善升级城市功能，塑造城市特色、提升城市活力的一项工作。

一、项目背景

武汉中山大道综合保护和改造项目（以下简称“本项目”）由五家主体进行投资，包括地铁集团、地产集团、以及江岸区政府、江汉区政府、硚口区政府的下属投资平台。项目共计4.7公里长，沿线历史文化资源丰富，跨越了江岸段、汉江段、硚口段三个区段。区域内既有建筑品质欠佳，商业缺乏品质引领，街区杂乱无序、搭建严重，步行环境不友好、人文气息不足，街道景观急需重塑提升。本次综合整治拟对沿线36处文物保护、优秀历史保护建筑，以及98处其它建筑的外立面进行综合整治。2016年3月获取发改委对项目方案及概算的批复，计划目标为2016年底完工，工期极短，仅有9个月。

本项目工程涉及地下、地表、地上垂直空间，横跨汉口三个重要区政府，除投资主体多方以外，其他的利益相关方也繁多，包括11个首席历史保护设计专家；2家设计总承包（及若干专项设计单位）；3家监理单位；3家施工总承包单位（及若干平行发包单位）；除参建方外，还有若干行政主管单位，如：建筑产权人、居民、市政部门等。参建单位错综复杂，施工专业众多，这些导致各方管理界面交错，总体管控需求复杂。

图1 中山大道项目总体规划

二、问题及挑战

1.旧城改造项目组织特点

通过对旧城改造类案例分析，此类项目在实施的组织方面存在以下特点：

（1）政府主导：由于旧城改造工程的特殊性，涉及的利益主体众多。鉴于利益机制的复杂性，无法完全依靠市场来配置工程建设资源、推进建设。通常需依靠政府行政力量组建“工程指挥部”承担监管督促、协调统筹职能，强力有效地推进改造落实。

（2）成片开发：随着城市化进程的加速，局部、循序渐进的更新方式无法适应加剧的改善需求。成片整体推进的旧城改造是未来的方向。本案例中为带状整体推进，批量实施对统筹管理提出高要求，加之本工程计划施工周期不足9个月，对指挥部的管理资源投入需求更多。

（3）界面复杂：项目涉及多个建设主体，各主体责任范围存在大量交叉，各主体诉求并不一致，存在大量协调需求。对于监管者如何全面掌控项目信息，有效梳理关键管控界面，提出了较高的挑战。

（4）专业众多：涉及到建筑、市政、轨交、景观绿化等多项专业，需要有机合理地配合作业，对监管者提出了较高的综合能力要求。

2.政府主管部门面临的问题

通过以上分析可以了解到，政府主导的旧城区改造项目对于政府的管理资源、管理能力、专业能力均提出了较高的要求。而政府主管部门往往存在“管理资源受限”这一掣肘：

（1）监管统筹工作量大，传统管理模式难以覆盖。代建、监理单位承担单项目管理，但当项目成片推进时，区域推进情况掌控，项目间、单位间的协调统筹，项目外部的协调等仍难以覆盖。政府的监管力量相对薄弱，难以全面覆盖这些工作。

（2）部门编制有限，人力资源不足。若政府为项目推进临时抽调人员组成监管团队，需面临较长的团队磨合期，并且影响原部门职能履行，项目结束后人员安置困难。

（3）监管覆盖面广量大，信息集成能力要求高。面对成片推进的项目，紧张的进度节点，众多的参建单位，对信息的集成管控要求高，而目前政府工程管控的信息化程度尚待提高。

（4）人员专业不全面，管理难度大。由于涉及多专业工程同步推进，需要复合型人员或管理团队才能胜任总体管控工作。

可以看出旧城改造工程中，项目层面和区域总体层面间存在政府管理部门力量覆盖不足的空挡，这给项目的目标实现提出了挑战。

三、管理组织模式创新

政府部门自身管理资源受限，使我们不得不思考创新的解决方案。借鉴国内外先进经验，在本案例中，为解决这一系列问题，我们合理引入市场资源，创新管理模式，引入国外在大型项目（群）项目中成功应用的总控管理模式，并结合旧城改造项目的特殊需求，形成了政府主导的旧城改造创新管理模式。

1.项目总控模式

项目总控模式于20世纪90年代中期在德国首次出现。项目总控运用项目管理和企业控制论的基本原理，以现代信息技术和通信技术为手段，对大型建设项目实施过程中的信息进行收集和加工，发现项目实施过程中的问题，以项目目标为导向，为业主的最高决策者提供改进的咨询建议，支持决策者及时、准确和高效地组织、协调和控制项目实施。

在国外，已在德国全国铁路改造和新建项目、柏林机场、慕尼黑机场、雅加达机场等项目中得到应用。在国内，一些复杂综合体建设、大型园区的开发项目中已有初步应用，如：上海虹桥国际机场项目中的进度总控，天津于家堡、南京河西工业园区中应用的第三方督导模式，上海虹桥国际医学园区、南京麒麟园区中应用的“管理规划、专项咨询、独立监管”模块的总控模式。

项目总控咨询团队的工作方式是独立和公正的，服务对象是项目最高决策层，核心工作内容是项目实施的总体策划和控制，主要工作方法是通过对工程项目实施的所有环节全过程进行调查、收集信息、分析、提出控制建议、编制总控咨询报告。这与旧城改造工程总体推进中的统筹、监控管理需求相匹配。

2.旧城改造项目的总控管理

旧城改造项目指挥部，在面对区域总体推进时的管理需求为：需要介于单项目和区域总体间的协调统筹、信息整理、专项跟进、及时反馈的管理。传统的项目管理模式无法满足，总控咨询模式对于这一管理需求形成了补位。

图2总控管理界面

总控不同于传统项目管理模式，从服务层级、指令权、工作模式和特点都不相同，在旧城改造项目中是互相支撑、互为补充的两种咨询服务模式。

图3总控管理层级

国外总控模式中，总控以信息统筹为主，而结合旧城改造中对历史保护专业技术的需求，我们扩展了总控项目的管理内涵，通过总控团队引入专业技术支撑、专家资源库、管理平台等人和工具资源，以更好地解决政府部门的管理资源有限问题。

图4 总控模式内容拓展

在中山大道项目中，根据工程内容和需求，制定总控核心管理内容如下：

管理模块核心目标核心工作管理规划针对片区统筹规范管理管理组织架构管控机制的完善、综合进度计划控制、界面接口协调管控等。主要管理思路为收集问题，发现问题，协调问题。独立监管针对现实问题，监控进度、质量、安全、文明关键模块的成效，并跟踪关键问题闭合引入独立监管制度，如：现场问题整改、问题跟踪处理、重大问题公示、后进单位约谈、程序问题问责、薄弱环节培训制度。协助指挥部针对进度、安全、质量、文明施工等重大方面，对整体区域，所有参建单位进行定期覆盖全面检查、不定期专项抽查。专项咨询针对提高专业性，提供技术支撑针对管控技术难点提供专业咨询。如：保护建筑方案技术支撑，首席专家负责制，组建专家团队全程指导。重大工程变更技术支持，对变更中产生的设计变更、合同变更等提供技术支持。

总控管理的工作内容对于管理人员的专业性、综合性要求较高，因此引入合适的具备专业综合能力的社会资源承担此项工作，既有合理配置资源的价值，也有分担项目管控风险的作用。

同时，作为独立第三方，总控单位对于项目的分析和控制会较为客观、公正，为指挥部合理决策提供了基础。总控单位的技术能力及工具研发较为成熟，可直接引入信息管理工具等，提高项目统筹效率。为项目的顺利实施完成提供了保障。

3.项目应用成效

在半年的工作时间内，总控单位在总体层面制订了工作结构分解清单、单位职责分工表及相关建议、项目关键线路及里程碑，建立了信息管理标准与制度，架构管理信息模块、搭建存储平台及共享云盘、数据更新与维护等。监管过程中共计编写现场技术信息记录23份，给工程的顺利实施提供了坚实的基础。就现场的各种违建，发出了14份调查报告，安全检查表50份，安全快报26份，质量快报52份，进度快报15份。给各区的监理及总包、分包进行6次培训。给各区指挥部、市指挥部提供了有效的帮助。

图5 项目进度执行情形况分析

经过各方的共同努力，实现了各处其它建筑当年8月底完成拆除外脚手架，文保优保建筑在本年年9月中旬拆除外脚手架的目标。最终项目总体达到了既定的2016年11月底基本完成的目标。

图6 整治前后成效对比

四、结语

根据我国城市化进展情况分析，未来政府主导的旧城区改造项目今后将大量产生。本案例为今后此类项目的合理管控提供了可借鉴的经验。可以总结模式创新要点如下：

1.管控层级的合理布局：建设指挥部定位核心问题监管、关键问题决策，引入总控单位支撑片区总体统筹工作，项目建设主体解决项目层面落实执行。不同层级管理责任主体的明确，界面衔接有序，合理分配项目推进风险，消除管理空挡。

2.专业资源的合理应用：旧城改造面临诸多技术难题，依靠专家牵头突破技术难点，总控统筹技术方案，可以让技术攻关落实推进效率更高。

3.信息建设的不断加强：总控模式的核心在于高效地统筹分析项目推进信息，为最高决策者提供支撑。因此，项目管理水平的提升与项目信息化水平的提升息息相关。