铁路工程建设项目弃渣管理探索与实践

章健华，宋 珺

(1.西成铁路客运专线四川有限公司 工程管理部，四川 成都 610000；2.中国铁路总公司 发展和改革部，北京 100844)

1 铁路工程建设项目弃渣管理概述

随着我国生态文明建设进入关键时期，各级政府主管部门对水土保持、生态保护管理更加严格规范，铁路工程项目管理特别是弃渣管理已经成为关注重点内容之一。依法开展弃渣管理、有效防控项目严重水土流失及其危害是建设单位必须履行的法定责任和社会责任。以西(安)成(都)客运专线(以下简称“西成客专”)四川段弃渣管理实践为例，探索铁路项目弃渣量大，弃渣场数量多、分布广，弃渣活动频繁，建设管理问题多、难度大的解决措施，以有效防范弃渣管理责任风险，为做好铁路工程弃渣管理提供借鉴。

铁路工程弃渣设计包含路基、隧道、环保、地质、结构等多个专业，弃渣管理涉及《水土保持法》《土地管理法》《环境保护法》等多个法律和《土地复垦条例》《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》《四川省<中华人民共和国水土保持法>实施办法》《四川省环境保护条例》等10余项法规。

国家法律及法规从弃渣综合利用、弃渣场设置、弃渣场手续办理、土地征用、复垦等多方面对工程弃渣行为进行了规范，明确了建设单位、方案编制单位、设计单位、施工单位、技术评审机构及各级行政审批部门的工作责任。例如：《水土保持法》第二十八条、第五十五条以法律形式明确了以下事项，一是铁路工程弃渣应当综合利用；二是对不能综合利用确需废弃的，应当堆放在批复的水土保持方案确定的专门存放地点，并采取措施保证不产生新的危害；三是必须对弃渣采取相应的防护措施，不对下游和周边产生新的危害及弃渣不发生水土流失；四是对未按批复的水土保持方案确定的专门存放地外进行弃渣的，按弃渣数量处每立方米十元以上二十元以下的罚款；逾期仍不清理的，县级以上地方人民政府水行政主管部门可以指定有清理能力的单位代为清理，所需费用由违法行为人承担[1]。

水行政主管部门审批的水土保持方案及其弃渣存放地是对弃渣选址依法做出的行政许可，在项目建设弃渣管理过程中，特别是专业技术人员，应当熟知涉及弃渣场管理的相关法律法规，并作为日常项目管理的工作依据。

2 铁路工程建设项目弃渣管理存在的主要问题

(1)施工阶段弃渣场选址与批复的水土保持方案变化较大。2014年12月，国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知(国办发[2014]59号)下发以前，水土保持方案在项目可行性研究阶段编制，该阶段主要研究线路走向、建设规模、建设标准、投资经济等项目决策的重大问题，弃渣场具体选址可能随着可行性研究深度及线路优化调整而发生变化；由于铁路项目线路长，弃渣场数量多、分布广，方案编制单位难以对每个方案弃渣场开展地质勘探和专项设计工作，大多根据推荐的线路方案及设计弃渣数量初选弃渣地点，征求地方政府的意向性同意后纳入水土保持方案。施工阶段弃渣场选址变化有多种原因，以西成客专四川段弃渣场选址变化为例：2009年7月项目水土保持方案编制阶段，弃渣场选址均取得了县级政府铁建办代表书面意向性同意意见；2013年3月项目正式开工建设后，不符合地方规划引起的弃渣场选址变化29处、占用基本农田引起的选址变化23处[2]；由于水土保持方案阶段没有开展针对性地质勘探，施工图阶段补充地质勘探不满足弃渣场选址条件引起的变化有4处；原水土保持方案弃渣场选址作为其他工程建设项目弃渣地点提前占用，造成本项目弃渣场另行选址5处；施工图阶段辅助坑道变化引起施工组织调整造成的弃渣场选址变化3处；其他原因引起的弃渣场选址变化8处[2]。

(2)弃渣后续设计管理重视不够。水土保持方案及其批复文件是项目开展后续设计的指导性文件，铁路主体工程设计涉及工程安全，一般勘察设计单位比较重视；而因专业认知原因，对落实水土保持相关规范和批复要求则重视不足。在设计上，由于项目弃渣点多，弃渣场选址地质勘探和专项设计工作量大，一般通过标准设计代替专项设计，由施工单位根据现场情况自行选择所用施工图纸，造成弃渣场安全风险较大。弃渣后续设计未按相关要求及时报送地方政府相关行政主管部门，与相关行政管理部门沟通协调不够。

(3)弃渣实施阶段过程管控不到位。施工单位对主体工程施工一般比较重视，对弃渣管控存在盲区，施工现场人员专业素质低，施工人员不了解国家的法律和技术标准，法制观念淡薄，出现随意倾倒弃渣现象。主体工程监理单位没有将弃渣场列入重点监理范围，弃渣场挡护工程作为一般临时工程对待，未开展挡护工程基坑检查验收、混凝土浇筑旁站等监理工作，导致弃渣场检验批资料缺失、没有质量过程记录资料，验收时无法开展质量评定等工作。有的即使将弃渣场列入重点监理范围，也因主体监理单位缺乏水土保持、环境保护及绿化等专业人员，对弃渣场绿化、复垦、水土保持等方面的监理要求和相关法律法规标准不熟悉，造成现场管控不到位。弃渣场用地属于临时工程用地，征地及各项手续由施工单位自行办理，建设单位重视不够；同时弃渣场均设置在铁路红线以外，点多面广，建设单位人员管理力量有限造成弃渣管理困难[3]。

3 西成客专四川段弃渣管理的实践

西成客专西安至江油段位于陕西省和四川省境内，是国家“八纵八横”高速铁路网络规划中“京昆通道”的重要组成部分，线路全长508.773 km，其中四川段长165.836 km。西成客专四川段主要工程包括：正线桥梁76座42.860 km，隧道36座93.365 km，桥隧总长136.225 km，桥隧比82.14%，其中长度大于10 km的隧道3座，最长的小安隧道13.430 km。新建朝天站、广元站西成场、剑门关站、青川站、江油北站共5个站，引入既有江油站。项目于2013年3月开工建设，2017年12月开通运营。

水利部在项目可研阶段批复的项目水土保持方案中，西成客专四川段设置弃渣场52个，弃渣量1 989.83万m3。由于线路方案局部调整优化，增加了隧道在线路中的比重，施工图阶段设置弃土(渣)场80处(含地方规划利用5处)，永久弃方2 176.67万m3，其中隧道弃渣量1 543.21万m3，占总弃渣量的71%。80处弃土(渣)场中，8处弃渣场与原水保方案位置一致，但弃渣量和占地面积有所变化；其余72处与原水土保持方案位置发生了变化[2]。根据建设单位与施工单位签订的工程承包合同，弃渣场用地属于临时用地，临时用地手续办理由施工单位负责。

3.1 合理优化建设项目弃渣场选址

根据《水土保持法》第二十八条规定，项目开工初期，建设单位组织设计单位进一步优化设计，细化土石方平衡，综合利用工程弃渣作为路基及站场工程填筑材料269.54万m3，协调地方政府综合利用工程弃渣约130万m3服务市政建设，减少永久弃渣占地5处，节约土地约20 hm2；对不能合理利用必须废弃的合理设置弃渣场选址。

对于批复的水土保持方案中弃渣场位置发生变化的，重新开展弃渣场选址论证。弃渣场选址必须避开自然保护区、风景名胜区、饮用水源保护区等环境敏感区域，对复杂地形地貌新增弃渣场选址，要求设计单位必须开展地质勘探和专项设计工作，做到一场一图。对弃渣量大于50万m3、最大堆高超过20 m及下游1 km范围内有居民、公共基础设施等敏感建筑的弃渣场，委托有资质的评估单位开展安全稳定性评估；对可能影响河道行洪的新增弃渣场开展行洪专项论证；专项论证结论必须明确，对有前置性条件的，必须首先落实前置性条件[4]。新增弃渣场选址由建设单位组织参建单位与县级各行政主管部门共同现场踏勘，审查弃渣场选址的合理性，并取得县级及以上地方水保、环保、国土、林业等行政主管部门书面同意后办理弃渣场变更手续。

3.2 推进弃渣场选址变更行政审批备案

项目开工初期，建设单位组织水土保持方案编制单位及设计单位共同梳理了施工图阶段水土保持变化情况。针对变化情况开展了水土保持专项后续设计，特别是将弃渣场位置、弃渣量变化情况纳入了水土保持专项后续设计文件内容；在公司组织审核后，按水土保持方案批复文件要求正式行文上报省级水行政主管部门备案。2016年3月24日水利部下发《生产建设项目水土保持方案变更管理规定(试行)》(办水保[2016]65号)后，建设单位组织水土保持方案编制单位根据最新文件要求，梳理水土保持方案变更变化情况，经梳理，方案变化主要是弃渣场选址变化[5]。为此，委托开展了项目水土保持措施变更报告书的编制，并取得有关行政主管部门书面批复。

3.3 强化项目建设过程管理

建设单位建立健全了环水保管理组织机构，明确了工作职责与分工，制定并完善了《水土保持管理实施办法》《水土保持过程控制工作流程》《弃渣场管理办法》等制度。督促参建单位细化建设单位管理要求，落实相关管理责任。项目开展了工程监理、水土保持监测、环水保专项监理等工作，明确各单位在弃渣场管理中的主要职责，加强弃渣场管理工作。

弃渣场使用前施工单位必须与土地所有人签订使用补偿协议，明确费用补偿标准及使用起止时限。完成弃渣后按设计及地方要求进行复垦绿化，并由县级相关行政主管部门参与现场验收，办理移交协议，明确弃渣场移交后的管理单位，日常管理、巡查等责任主体，并附弃渣场治理现状及影像资料等。对于地方政府提出需提高已批复的复垦方案标准的，由县级及以上国土部门书面向建设单位提出，建设单位组织研究后实施。

弃渣场挡护、排水等实体工程按主体工程开展监理工作并形成检验批资料，重点对支挡及排水等结构基础地质、结构尺寸、混凝土强度是否满足设计要求进行签认，确保工程质量。

3.4 建立弃渣场工程专项档案

建立弃渣场工程专项档案，弃渣场工程按照主体工程档案组卷管理并永久保存，归档资料包括：

(1)弃渣场审批手续(含环水保、林业、国土等部门)及用地手续，手续原则上要求原件，如无原件应在复印件或扫描件上加盖施工单位指挥部鲜章并说明原件复印或扫描；

(2)安全稳定性评估报告，原则上应为原件，并加盖施工单位指挥部鲜章；

(3)原始地形、地貌照片；

(4)变更设计全套资料，包括变更现场踏勘纪要、通知单、变更图纸等；

(5)施工检验批资料(包括材料试验、现场检验等)原件；

(6)复垦资料(如委托地方复垦应有委托协议，委托协议应由临时土地所有权属单位签订并附支付凭证)；

(7)移交协议、影像，移交协议原则上是原件，如无原件应在复印件或扫描件上加盖施工单位指挥部鲜章并说明原件复印或扫描。

3.5 加强与各级行政主管部门沟通协调

项目建设过程中，针对弃渣场选址问题，多次邀请水利部长江水利委员会、四川省水土保持局及各级水行政主管部门，地方各级国土资源、环境保护等行政主管部门现场指导；对弃渣场及复垦措施调整变化及时与各级主管部门沟通汇报，并取得相关批复意见。

4 需进一步探讨研究的问题

根据《水土保持法》和水利部《生产建设项目水土保持方案变更管理规定(试行)》，目前铁路建设项目弃渣场变更方案编制、报批工作量较大；同时存在对执行上述2个法律法规理解不统一、“未批先弃”可能面临处罚的问题。针对2011年3月1日新《水土保持法》开始施行后，弃渣场变更手续办理问题，提出探讨性建议如下。

对水土保持方案批复时间在2011年3月1日之前的项目并已实施弃渣行为的弃渣场，执行原《水土保持法》相关要求。

对水土保持方案批复时间在2011年3月1日之后的项目，在水土保持设施验收时，检查弃渣场是否依法履行了变更报批手续。对选址符合相关法律法规及有关技术规范要求的，建议纳入水土保持设施验收管理。对变化后的弃渣场选址不符合相关法律法规及技术规范强制性要求的，应要求进行重新选址或按要求开展专题技术论证，并对已实施的弃渣进行清理或整改，达到法律法规及技术规范要求后进行项目水土保持设施验收。