河南自贸区反垄断工作机制研究

张　雅

(郑州大学 法学院，河南 郑州，450001)

自由贸易区(Free Trade Zone，简称FTZ)从自由港发展而来，早在13世纪法国就开辟马赛港为自由贸易区[1]。1973年《京都公约》将其定义为：“一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口关税及其他各税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度。”[2]目前，我国已成立上海、广东、天津、福建、辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西11个自贸区。在上海自贸区成功经验引领下，在“一带一路”倡议背景下，中国的自贸区战略获得了长足发展。河南自贸区的成立是加强内陆地区对外开放的实质性举措，建立自贸区反垄断工作机制是时代发展的必然选择。

1　河南自贸区建立反垄断工作机制的必要性

自贸区内实行高度贸易自由，但贸易自由是相对的,建立河南自贸区反垄断工作机制势在必行。

《中国(河南)自由贸易试验区管理试行办法》(以下简称《办法》)2017年3月29日公布施行。《办法》强调“自贸区要创新行政管理方式，完善管理规则，注重事中事后监管”。加强事中事后监管是深入推进“放管服”改革、转变政府职能的有效措施，同以事前审批为主的监管机制相比，事中事后监管机制强调激发自贸区市场活力，“宽进严管”，通过精简行政审批备案事项，放宽市场准入条件，减少对市场主体微观活动的干预，使市场主体有更多机会参与自贸区市场竞争。准入门槛降低势必导致市场主体数量迅速增多，监管难度随之加大。自贸区反垄断工作机制是事中事后监管工作的重要一环，加强反垄断立法和执法有利于维护自贸区公平竞争的市场秩序，营造与国际接轨的法治化市场交易环境。

负面清单管理制度指被列入负面清单的行业和业务对外资投资实行禁止或限制，外资不得享有准入前国民待遇，未被列入负面清单的行业和业务对外资投资没有限制，待遇同内资投资[3]。通俗来讲，就是“法无禁止即自由”，负面清单中的限制类行业和业务施行审批制。负面清单管理模式下，市场交易类型增加，市场主体规模扩大，势必提升市场监管的难度。建立和完善自贸区反垄断工作机制可推进负面清单管理制度有效实施，一方面针对清单内限制的行业和业务，避免形成行政垄断；另一方面针对清单外的行业和业务，保障其形成良性的竞争机制。

2　国内其他自贸区的反垄断工作机制

上海、天津、福建、广东四个自贸区在发展中均意识到加强反垄断规制的重要性，纷纷出台文件保证反垄断工作有法可依。河南自贸区刚刚成立，应借鉴多个自贸区的成功经验，建立反垄断工作机制。

2.1　上海自贸区反垄断工作机制

2014年上海市工商局、发改委、商务委分别制定了上海自贸区的《反垄断协议、滥用市场支配地位和行政垄断执法工作办法》《反价格垄断工作办法》以及《经营者集中反垄断审查工作办法》。三部规定言简意赅地勾画出了上海自贸区反垄断工作机制框架，着重从自贸区管委会的工作职责、自贸区反垄断执法的工作程序、自贸区反垄断执法工作机制三方面进行规定，其内容包括：上海市反垄断执法机构和自贸区管委会均可以受理反垄断举报；自贸区管委会获得一定授权，可以受理举报后甄别并移送案件、协助反垄断调查、监督反垄断执行等；建立市反垄断执法机构与管委会间的会商机制、建立反垄断政策知识宣传培训机制以及市反垄断执法机构与管委会之间的信息共享机制。

2.2　福建自贸区反垄断工作机制

2015年福建省出台《促进中国(福建)自由贸易试验区市场公平竞争秩序工作暂行办法》[4]和《中国(福建)自由贸易试验区反价格垄断工作办法》，这两份文件一是明确了自贸区管理机构的职责及工作方式，即自贸区管理机构与市场监管部门一同开展工作，包括接受试验区内有关垄断的举报和咨询、协助开展反垄断调查回访等工作、会同省级反垄断执法部门开展重大问题研究等，且管委会可以在试验区内受理反价格垄断举报和咨询。二是扩大了对自贸区的市场监管范围，包括货物贸易市场、知识产权市场、服务贸易市场等整个公平竞争市场领域。三是根据法律法规相关规定及有关市场主体的投诉和举报，自贸区规范性文件中影响公平竞争的内容由工商机关提出修改建议。四是明确建立竞争秩序监测体系，由工商机关严格评估市场公平竞争率，并依法监测市场秩序，发现不公平竞争行为时及时发布预警信息[1]。

2.3　天津自贸区反垄断工作机制

2015年9月天津市发改委、商务委、市场监管委三家机关联合印发《中国(天津)自由贸易试验区反垄断工作办法》[5]，规定自贸区反垄断工作协调办公室负责指导和协调自贸试验区反垄断工作，自贸区反垄断协调办公室由市反垄断执法机构联合设立，工作内容包括向市反垄断执法机构移交案件线索、对工作咨询及举报线索进行甄别分析等。自贸区内与反垄断相关的咨询和举报，自贸区反垄断工作协调办公室和市反垄断执法机构均可受理，协调办公室该项工作的开展另有自贸区管委会的三个片区派出机构协助。此外，在自贸区管委会、滨海新区人民政府、天津市反垄断执法机构之间建立沟通机制，包括案件线索移交、会同协商、信息分享等。

2.4　广东自贸区反垄断工作机制

广东自贸区目前尚未建立统一的自贸区反垄断工作机制。2017年5月深圳前海蛇口自贸片区出台了《中国(广东)自由贸易试验区深圳前海蛇口片区反垄断工作指引(征求意见稿)》。该文件强调了管委会的职责，根据规定，前海蛇口自贸片区管委会在国家、省、市相关反垄断执法机构的指导下，在前海蛇口自贸片区内指定专门机构协助开展反垄断相关工作，包括接受反垄断举报和咨询，依法向国家、省、市反垄断执法机构移交经初步甄别的反垄断案件或线索；配合相关反垄断执法机构开展调查取证、信息采集等反垄断执法工作；受理、代转反垄断相关材料；协助相关反垄断执法机构开展反垄断事中事后监管；协助相关反垄断执法机构开展市场竞争状况研究分析及评估；协助监督执行情况等[6]。

2.5　比较分析

在机构设置上，上海、福建、广东授权自贸区管委会协助开展反垄断工作，最后根据案件性质分别交由不同的执法部门负责，本质上并未改变我国现行反垄断执法体系或突破现有的法律规定，只是赋予自贸区管委会辅助性职权。自贸区不可能作为一个“独立的市场”实行特殊的反垄断标准和体制，涉及价格垄断、垄断协议、滥用市场支配地位、行政垄断、经营者集中的界定及相应申报、执法标准等不能突破现有规定，但可以在程序上进行创新。相较前三者，天津自贸区由市反垄断执法机构联合设立自贸区反垄断工作协调办公室，负责指导和协调自贸区反垄断工作，加强了市发展改革委、商务委和市场监管委之间的协调配合，提高了执法效率，有效避免了多头执法和重复执法。

在监管体制上，四者均强调加强事中事后监管，但在行政垄断监管方面，福建省进行了制度创新，明确规定根据法律法规相关规定及有关市场主体的投诉和举报，自贸区规范性文件中影响公平竞争的内容由工商机关提出修改建议，有效完善了事中事后监管体制，有利于全方位推进自贸区反垄断工作的开展。

3　对河南自贸区反垄断工作机制的具体设想

《中国(河南)自由贸易试验区管理试行办法》第六十条规定：“自贸试验区建立反垄断工作机制，对涉及区内企业的垄断行为，依法开展调查和执法。”该条规定明确表示在河南自贸区建立反垄断工作机制，但并未详细说明。借鉴已有的成功经验，河南自贸区反垄断工作机制应当具有以下关键性突破。

3.1　建立联席工作制

机构设置是自贸区反垄断工作机制首先要考虑的问题。在我国现行体制下，自贸区不可能突破既有的反垄断执法结构，执行特殊的反垄断标准。借鉴天津自贸区的经验，建立联席工作制是较为合适的选择，即由省反垄断执法机构共同设立自贸区反垄断工作协调办公室(以下简称“协调办公室”)。管委会是自贸区的综合管理机构，事务繁杂，而协调办公室是专门的反垄断工作协调机构，更加专业，能够有效提高工作效率。协调办公室的设立有利于加强各执法机构之间的协调配合，可有效减少多头执法的弊端，提高工作效率，简化工作程序，维护区内公平竞争的市场秩序，促进自贸试验区事中事后监管体系建设。

3.2　建立自贸区规范性文件全程监督机制

自贸区虽是贸易高度自由的特殊经济区，但依然要遵守相关规定，需对自贸区规范性文件中是否含有排除、限制竞争的内容进行全程监督：一方面要坚持以公平竞争审查制度为内容的事前监督，根据国务院《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》的规定，制定机构在规范性文件公布前进行自我审查；另一方面要赋予反垄断执法机构建议权，进行事中事后监督，针对自贸区规范性文件中影响公平竞争的内容，反垄断执法机构应依据法律法规规定主动提出或是听取有关市场主体的投诉和举报后提出。对于不接受建议或是不及时修改的，可将修改建议抄送制定机构的上一级机构。通过对自贸区规范性文件进行事前、事中、事后的全程监督，一定程度上能够有效打击行政垄断。

3.3　建立省反垄断执法机构与自贸区管委会沟通交流机制

省反垄断执法机构统筹全省的反垄断工作，自贸区由于其独特的经济地位，反垄断工作具有一定的特殊性和复杂性。自贸区管委会作为自贸区的综合管理机构，对于自贸区的政策和实际较为清楚。因此，建立省垄断执法机构与处贸区管委会间的沟通交流机制十分必要。这种沟通交流机制具体表现为三方面：一是会商机制，省反垄断执法机构在作出相关调查或处理决定前要与自贸区管委会沟通协商，充分听取管委会的意见；二是信息共享机制，在反垄断执法工作中，二者的成员加强联系，定期或不定期召开会议，实现信息交换和共享；三是案件线索移送制度，对于掌握的案件线索，自贸区管委会应当根据案件性质及时移送有关的反垄断执法机构。

参考文献：

(编辑：唐芳)