浅议林业有害生物社会化防治市场监管

高乾奉

(合肥市森林病虫害防治检疫站，安徽 合肥 230031)

自2009年国家林业局森林病虫害防治总站开展推进林业有害生物社会化防治试点并召开现场会以来，特别是国务院办公厅《关于进一步加强林业有害生物防治工作的意见》[1]、《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》[2]下发后，全国林业有害生物社会化防治步入了快车道，社会化防治服务组织的数量迅速增加，所承接防治作业任务快速增多，但由于防治监管相对乏力，林业有害生物社会化防治市场的一些问题也逐步显现出来，在一定程度上干扰了防治市场秩序，影响了防治市场形象，妨碍了防治事业健康发展，各级林业主管部门及其所属的森防机构(以下简称“防治管理机构”)和有良知的社会防治企业，热切期盼强化防治市场监管，规范市场运行。

1 社会化防治市场现状

1.1 社会化防治市场发展迅速 近年来，各级党委、政府高度重视林业有害生物防治工作，并以贯彻国务院办公厅两个《意见》[1-2]为契机，创新社会化防治机制，积极推进林业有害生物防治社会化、市场化、专业化。特别是政府购买服务政策的出台，使社会化防治组织数量逐步增加，政府购买主要病虫害的疫情除治、虫情调查等服务的规模越来越大，社会化防治市场的容量不断扩张。国家林业局森防总站组织的全国林业有害生物社会化防治组织发展情况调查结果显示，至2017年底，全国已成立社会化防治公司2 091家，组建社会化防治专业队10 771支，在册职工54 534人；服务方式上，由仅能提供防治作业服务，丰富到可提供有害生物监测、防治技术咨询、作业设计、质量监理、防效评估等服务；重大疫情除治、重点区域常发林业有害生物防治，基本都是由社会防治服务组织承担。2018年统计，仅安徽省政府预算安排用于购买美国白蛾防治服务的资金就达1.34亿元。

1.2 社会化防治市场存在的主要问题 随着防治市场的开放和发展，少数不懂防治技术、不具备应有防治能力的社会组织趁机进入了防治市场，致使违规招投标以及防治服务不规范、服务质量不高等问题开始显现。在招投标中，串标、围标、低价中标以及恶意质疑、诋毁竞争对手等情况屡见不鲜；在防治作业中，弄虚作假、偷工减料、谎报虚报作业面积等现象屡屡发生。通过有关科研单位研发的飞防质量智能监管系统发现，个别公司采取提高施药飞行速度、只上天不喷药等手段赚取作业量，漏防漏喷情况时有发生，实际作业面积与飞防公司所报作业面积有时差距很大。这不仅严重影响防治效果，也造成防治市场混乱，使恶性竞争、劣质服务等现象经常出现，低能中标、劣胜优汰现象日益明显，经济纠纷、违法违纪事件时有发生。出现这些问题与一些飞防企业遵规守矩观念不够、社会责任感不强、诚信服务意识淡漠等固然相关，但也与防治管理机构对防治市场监管不足有关。

1.3 对社会化防治市场监管乏力 林业有害生物防治市场尚属形成初期，市场管理制度还处于探索建立阶段，虽然一些省(区、市)建立了资质管理、招标管理等制度，但还不够系统、不够完善。在林业有害生物高发频发的态势下，在社会化防治服务组织良莠不齐的背景下，因工作人员少、防治任务重，防治管理机构的市场监管很难做到完全到位。特别是在“放管服”背景下，防治管理机构对如何实现由“管防治企业”向“管防治行为”转变，存在着监管观念不够新、监管制度不健全、监管机制不灵活、监管手段不先进、监管责任不落实甚至虚化弱化等现象。各级防治管理机构应把防治市场监管工作提到重要日程，认真分析研究当前防治市场形势，积极探索强化防治市场监管工作的路径和方法。

2 合肥市社会化防治市场监管的实践

近年合肥市社会化防治市场发展较快，开展了一些防治市场监管工作。对防治公司实行了资质认证管理，目前通过资质认证的防治公司已达14家；对防治作业任务实行了严格招标管理，采取综合评分法择优选择“有实力、讲信誉、靠得住”的防治公司承担防治任务。2018年全市100万亩的美国白蛾飞防任务均以公开招标方式落实；对防治公司的作业采用“互联网+飞防质量监管系统”进行全过程管理，引入第三方监管机构，实时监控飞行轨迹、喷洒航迹、作业高度、作业速度、喷洒流量、施药面积和施药质量等。除试点的肥东县外，市域范围内有飞防任务的肥西、长丰两县也通过政府购买服务方式，实行了美国白蛾飞机防治第三方监管；对防治效果实行第三方机构验收管理，委托安徽农业大学等单位对防治公司实施的防治作业进行效果评价等。全市林业有害生物防治市场监管逐步进入专业化、规范化的轨道。

3 对社会化防治市场监管的建议

3.1 提高思想认识，落实监管责任 加强林业有害生物防治是保护生态文明建设成果、建设美丽中国的重要措施，推进社会化防治是扭转我国林业有害生物严重发生局面的迫切需要，是发展林业有害生物防治生产力的必然选择，是实现林业有害生物防治工作职能转变的客观要求，也是贯彻落实《国办意见》的根本途径。推进社会化防治工作，必须强化对社会化防治市场的监管，这是各级防治管理机构的法定职责。防治管理机构要提高站位，增强抓好社会化防治市场监管的责任感、使命感，主动作为，协调各方，尽早形成以“政府为主导、防治管理机构为主体、行业自律为基础、制度建设为前提、多部门协同为保障、第三方力量为补充”的监管体系，全面提高防治市场监管水平。

3.2 加强制度建设，规范监管行为 制度建设是维护市场公平竞争的基础和前提，行业规范、行业标准等制度一定要先行。否则，事前的采购招标、事中质量监管、事后效果评估等将缺乏科学依据及公正性。防治管理机构应联合政府采购、招投标管理机构等相关部门，根据有关规定和行业特点，组织防治管理机构、社会化防治组织、防治协会以及其他社会组织，研究制定适合林业有害生物社会化防治特点的服务规范、招标投标规范、信用评价制度，以及事中、事后监管制度等，强化对社会化防治组织和社会化防治市场的管理和规范。

3.3 引导行业自律，强化信用监管 防治管理机构要积极引导社会化防治组织主动承担社会责任，自觉遵守相关法律法规以及相关技术标准、服务规范，守法经营、合法经营。要结合信用林业建设，定期或不定期地组织力量对防治组织的服务范围、服务情况以及违规信息等信用数据进行采集和归集，并将归集的信用数据、信用评价结果等，及时在相关信用平台上公开，作为参与招投标、进入防治市场的条件，同时要引导社会化防治组织自觉接受第三方的信用评价；要督促社会化防治组织自觉履行合同，并联合相关部门采取“协同监管、联合惩戒”的机制，对没有达到甚至严重违背购买合同等不诚信行为，要进行黑名单管理，限制其参与市场竞争，增加其违约成本，追究其违约责任[3]。

3.4 创新工作机制，实行综合监管 防治管理机构要主动协调市场监管、安监、民航、政府采购、招投标等管理部门，对市场主体、市场行为等进行联合监管、协同监管。要积极探索引入第三方监管机制[4]，由防治管理机构委托第三方监管机构对投入防治的药剂、人员、设备以及喷雾质量、防治效果等专业性强、技术含量高的环节，运用一定的技术手段进行监管。防治管理机构应借鉴其它行业的经验，积极培育社会化的防治监管机构，并探索适应防治行业要求的监管制度。

3.5 借鉴相关经验，创新监管方法 目前，比较成熟的第三方机构监管的方法，是建设工程领域所运用的工程监理方法和模式，国家林业局森防总站已在“互联网+飞防质量监管”试点中借鉴了其中的一些做法。此种方法主要是依据相关规定、相关标准以及监理服务合同，对防治服务进度、防治服务质量、防治服务效果等进行监管。主要方式有：1)审查审核，主要是对照防治合同和有关技术标准，采取踏查、抽查相结合的方式，对作业设计方案进行符合性评价。2)旁站监督，主要是对防治服务商投入防治服务的人员数量及其从业资格、设备及其维保质量检测证明、药剂助剂数量及其质量、飞行架次等关键环节、关键工序，采取现场记录等方式，进行现场检查核验、登记等。3)巡视检查，主要是对服务范围、内容、程序、方法、质量等进行定期或不定期的现场检查。4)平行检验，主要是有效喷幅以及药剂喷洒质量等进行量测、测定。5)见证取样，主要是对容易存疑的农药等服务投入品进行现场取样、封存、送检。6)面积计量，主要是根据作业区域图、防治作业记录、智能监管系统中的监测数据等，进行面积计量、核算。7)效果调查，主要是在防治作业前和防治作业后，按照相关技术要求，对虫口数量进行调查，并对防治效果进行评价[5]。

3.6 运用现代技术，确保监管质量 发挥大数据、互联网技术在监管中的作用[6]，是目前其它行业正在普遍试行的做法。国家林业局森防总站已在探索综合运用现代信息、通信、视频、勘测、传感等技术，组成交互平台，研制智能监管系统，对飞机防治的飞行状态、作业轨迹、作业幅宽、作业高度、作业速度、施药流量、作业面积等重要参数进行实时监测、统计、反馈。两年的试点实践表明，所研制的这套智能监管系统，符合当前先进技术发展现状，符合林业有害生物防治特点，符合国家绿色发展理念和推进“互联网+”工作要求，对深化推进林业有害生物社会化防治工作，提高林业有害生物防治现代化、规范化、精准化水平，进一步促进互联网技术在林业有害生物防治工作中的推广应用，意义重大，值得在全国示范推广。建议将此监管系统进一步优化并按照这一思路，扩展研发地面防治、病虫情监测的实时监管平台，实现智能监管技术在林业有害防治监管上的全覆盖。