普洱市森林管护体系建设现状及思考

肖健梅 万毅

摘要：以普洱市近年来的森林管护体系建设为基础，梳理了森林管护体系基本情况以及该体系的建设措施，指出了其建设中主要存在的问题，提出了相关的意见及建议，以期建设有序高效的森林统一管护体系。

关键词：森林管护体系;统一管护;普洱市

中图分类号：S7

文献标识码：A

文章编号：1674-9944（2018）05-0119-04

1 基本情况

1.1 森林管护项目构成

普洱市森林管护项目有天保工程二期森林管护、非天保工程区天然商品林停伐保护管护、公益林管护、建档立卡生态护林员管护、以及其他森林管护，如村级林业助理员管护和季节性防火巡山员管护等。

1.1.1 天保工程二期森林管护

根据天然林资源保护工程二期卫国、墨江、景东林业局实施方案，普洱市天保管护面积为796.48万亩，其中国有林548.89万亩（公益林面积345.50万亩、商品林面积203.39万亩），集体林247.59万亩（集体国家级公益林85.06万亩、集体地方公益林162.53万亩）。按管理权限划分，卫国林业局410.14万亩，其中局经营区98.44万亩，景谷县159.0427万亩，宁洱县95.3441万亩，思茅区57.3132万亩，两县一区共涉及21个乡（镇），三个林场、34个森林管护站（其中三个林场有13个管护站）。墨江林业局107.90万亩，共涉及墨江县15个乡镇、2个林场。景东林业局278.44万亩，其中局经营区39.51万亩，景东县148.84万亩，镇沅县90.09万亩，两县共涉及22个乡镇、3个自然保护区和7个林场、32个管护站。

天保工程二期森林管护资金来源中央财政。2011～2016年共下达补助资金25026. 84万元，其中国有林管护费21862. 32万元，集体地方公益林管护补助费3164. 52万元。

1.1.2 非天保工程区天然商品林停伐保护管护

普洱市非天保工程区天然商品林停伐管护面积按省厅下达任务为2095.47万亩，其中国有林519.89万亩，集体1575.58万亩。管护对象为国有天然商品林含有林地、灌木林地、疏林地、未成林封育地等四个地类面积;集体和个人所有的天然商品林仅有林地一个地类面积。

非天保工程区天然商品林停伐保护管护资金来源中央财政。2016年下达补助资金26611.15万元，其中国有林停伐管护费4159.12万元，集体和个人所有权益主体补助费15755.80万元，集体和个人所有停伐公共管护费6696.23万元。

1.1.3 公益林管护

公益林按照工程类别划分为天保区公益林和非天保区公益林，按照事权等级划分国家级公益林、省级公益林、市县级公益林。天保工程森工局经营区公益林由森工局负责管护，天保工程非森工局经营区、非天保区公益林和市县级公益林由县（区）负责管护。全市公益林面积为1384.14万亩，其中国家级公益林615.14万亩，省级公益林659.30万亩，市县级公益林109.70万亩。天保工程森工局经营区公益林由森工局负责管护，天保工程非森工局经营区、非天保区公益林和市县级公益林由县（区）负责管护。现阶段各县（区）非天保区国家级、省级公益林管护面积为972. 09万亩，其中国家级公益林485.21万亩，按权属分国有林225.76万亩，集体林259.45万亩;省级公益林486.88万亩，按权属分国有林59.98万亩，集体林426.90万亩。市县级公益林面积为109.70万亩，按工程区划分天保工程区35.86万亩，非天保工程区73.84万亩，按权属划分国有林58.59万亩，集体林51.11万亩。

在非天保工程区，国家级公益林资金来源于中央财政，2011～2016年共下达管护费12483.87万元，其中国有林管护费6390.55万元，集体林管护费6093.32万元;省级公益林资金来源于省级财政，2011～2016年共下达管护费11506.96万元，其中国有林管护费1719.31万元，集体林管护费9787.65万元;市县级公益林资金来源于县级财政，因市、县两级政资金长期依赖中央和省级支撑维持而无力给予补偿，2011～2016年只有宁洱县共下达15.00万元用于该县市县级公益林管护。

1.1.4 建档立卡生态护林员管护

2016年全市建档立卡贫困人口生态护林员管护面积为502.90万亩，其中，中央财政支撑聘用护林员2312人，管护面积340.03万亩;省级财政支撑聘用护林员2153人，管护面积162.87万亩。管护对象主要是根据县森林资源分布和管护现状，满足建档立卡贫困人口脱贫需要，以非工程区天然林、村寨周边零散公益林、退耕还林的生态林等为重点。

建档立卡生态护林员管护资金来源既有中央资金又有省级资金，2016年中央财政下达全市九县（除思茅区）资金2000.00万元，省级财政下达全市边疆四县（江城、孟连、澜沧、西盟）资金2108.00万元。

1.1.5 其他森林管护

普洱市村级林业助理员管护、季节性防火巡山员、野生动植物保护管护由各县（区）根据当地实际情况进行聘用管护，其管护范围为所在村寨，管护对象为村寨范围内森林资源。

村级林业助理员管护资金来源县级财政，季节性防火巡山员资金来源比较广，有专项防火經费，也有县、乡镇财政支持。林业助理员由各县（区）根据当地实际情况进行聘用管护。景东县村级2014～2016年共下达111.21万元，每年聘用助理员167人，每月按185元标准预算执行。

1.2 森林管护人员

2016年全市森林管护人员10754人，其中，森工企业职工人数924人，森工企业聘用护林员1689人，公益林管护聘用护林员3676人，生态护林员4465人。该统计不包含村级林业助理员、季节性巡山员。天然林停伐保护各县（区）正在编制方案中，管护人员正在落实中。

1.3 森林管护资金支出结构

2011～2016年累计投入森林管护资金82531. 65万元，其中天保工程二期管护补助25026.84万元（已支出），天然林停伐管护补助26611.15万元（县级实施方案审批通过后开始兑现），公益林管护补助24005.83万元（已支出），生态护林员扶贫补助经费4108.00万元（已支出），其它森林管護经费2779.83万元（已支出）。

森林管护资金支出主要有天保和公益林管护劳务支出、管理信息系统建设支出、宣传培训支出、森林火灾预防与扑救支出、森林病虫害防治支出、档案建设支出和基础设施建设支出及其他支出。经初步统计，2011～2016年森林管护资金支出60686.87万元，其中森工企业管护劳务支出18045.36万元，占支出总额29. 74%;护林员报酬14312.23万元，占支出总额23.58%，管理信息系统建设（档案）189.98万元，占支出总额0.31%;培训支出507.89万元，占支出总额0.84%;宣传支出10776.2万元，占支出总额17.76%;森林火灾预防和扑救、森林病虫害防治级及公益林补植造植支出1087. 44万元，占支出总额1.79%;公益林资源监测及定期调查、档案建设支出802.65万元，占支出总额1.32%;基础设施建设支出4094. 055万元，占支出总额6.75%;其它支出10871.065万元，占支出总额17.91%。

1.4 森林管护基础设施建设

普洱市现已建成的森林管护站点279个，建筑面积为29985.98㎡，其中乡镇（林场）森林管护站点83个，建筑面积24391.36㎡;护林点（村社）196个，建筑面积5594.62㎡。林区道路3254.26 ㎡;宣传碑牌722个，管护标识279个，办公设备购置270.68万元，森林防火车辆185辆，森林病虫害防治药剂139.6万元。

正在建设中和需要建设的森林管护站点66个，建筑面积为25808.44㎡，其中乡镇（林场）森林管护站点46个，建筑面积22199.57㎡;护林点（村社）20个，建筑面积3608.87㎡。林区道路508㎡;宣传碑牌92个，管护标识876个，办公设备购置131.5万元，森林防火车辆98辆，森林病虫害防治药剂64万元。

2 体系建设措施

2.1 统一管护体系建设

在天保二期工程管护实施中，森工企业形成了以天保工程领导小组——各县（区）天保办——天保工程管护站、林场管护站——管护责任区——管护人员（护林员）五级垂直管护组织体系。

在生态公益林管护方面，各县（区）根据《云南省森林生态效益补偿责任制检查考核办法》，都成立了公益林管理机构，负责森林管护工作，并形成了以县——乡镇——管护人员为骨架的管护体系。一些县（如澜沧县、西盟县等）根据森林管护需要在此基础上形成了县——乡镇——乡级管护员——村级管护员4级管护体系。

在生态护林员管护体系建设方面，各县按照工作要求，基本形成了县级管理机构——乡镇人民政府——乡镇林业服务中心——建档立卡贫困人口生态护林员4级组成的森林管护体系。做到管护责任区、管护人员、管护费标准、管护要求、管护措施的有机统一。

在天然林停伐保护方面，各县（区）正在根据实地情况区划管护责任区，将逐步建立县、乡镇（林场）、村（组）和管护站点组成的统一管护森林管护组织体系，全面整合天保工程、公益林、生态护林员、天然林停伐保护等工程，按照森林资源管护任务不重、不漏、不互相交叉、责任明确的原则，实现辖区森林管护全覆盖。

2.2 落实管护责任

根据分级管理、分级负责、层层落实责任的原则，通过层层签订合同，订立森林管护责任状，明确市——县（区）——乡镇（国有森林经营管理单位）——村的各级森林管护责任主体，分解任务，落实资金，分级负责。普洱市共落实管护责任单位1699个，其中天保工程825个，公益林109个，生态护林员765个。签订森林管护协议5458份，其中天保工程825份，公益林4633份。为了能够更好地管理及巡护，签订森林管护合同，并明确管护四至界限、管护面积、管护责任、管护要求、管护年限、管护措施及管护报酬。管护人员按照管护合同要求，认真履行管护责任，做好巡山记录和日志，有关管护资料整理归档。

2.3 管护制度建设

各森林管护责任主体单位结合森林管护实际需要，制定了相关管护制度。森工企业根据《国家林业局天然林资源保护二期工程森林管护管理办法》相关措施制定了相应的森工局森林管护管理办法、森林管护考核办法、森林管护站点管护人员考核办法等。普洱市公益林管护管理方面，市局根据《云南省森林生态效益补偿资金管理办法》（云财农[2014] 212号）及中央、省的相关规定，制定了《普洱市公益林管护人员管理办法》、《普洱市森林生态效益补偿工作责任制考核办法》等制度。县（区）也制定相应的管护实施方案、管护人员管理办法，如《墨江县公益林管护实施方案》、《景东县森林管护方案》、《西盟县公益林管护人员管理办法》等，明确了责权，规范了公益林管理。生态护林员管理制度在省财政、林业、扶贫办印发的《选聘建档立卡贫困人口开展生态护林补助资金管理办法》（试行）的基础上，形成了县级选聘实施方案。

2.4 管护人员聘用及管理

管护人员由各责任单位统一招聘，实行一年一聘，坚持公开、公平、公正、就近原则。由本人提出申请，管护责任单位按招聘条件进行审查，择优聘用。聘用后将管护人员名单予以就近公示（公示期7d），责任单位与其签订管护合同，并报责任主体单位批准和备案，上岗前责任单位应对管护人员进行岗前培训，取得上岗资格。管护人员聘用后，林业服务中心与其签订管护合同并报县林业局备案。

参照现有森林管护人员管理办法，管护人员防火期每两天巡护1次，戒严期每天巡护1次，非防火期每3d巡护1次，全年月平均出勤天数不低于22d，并如实填写巡山记录。管理中要求管护人员每月到责任单位汇报工作，责任单位对巡山情况进行检查。

2.5检查及考核

在森林管护的实施过程中各部门加强监督检查，确保了管护工作及时到位。各森工局针对管护人员工作情况进行定期或不定期的抽查，对在管护工作中取得的成绩加以总结推广并及时指出存在的问题和不足，督促整改。通过抽查结果和年终考核决定是否续聘。公益林方面形成了省、市、县三级检查机制，省级每年抽查一次，市级每年检查一次，县级每年自查至少一次。检查内容包括项目投入、过程、产出三个方面。乡镇每月对生态护林员进行检查考核，检查考核内容包括对责任区熟悉情况、出勤及巡山情况和管护人员工作成效等，考核结果作为管护费发放依据。

3 主要经验及做法

3.1 领导重视，落实责任

各项森林管护工作得到了各级党委、政府的重视，依项定策，均成立了相应的管护责任科室或办公室，落实了工作人员，在政策上给予优惠，在资金上给予安排，在技术上给予支持，在物力上给予保证，确保工作顺利开展。同时按照管理要求，层层签订责任状，明确目标，分解任务，落实资金，分级负责，做到山头地块落实到人，管护责任落实到人，山有人管，人有责任。在领导重视下，资金使用效益得到充分发挥，责任单位建设能力得到日益加强，就业岗位不断扩大，护林员劳动报酬大幅提高，有效助推了精准扶贫。

3.2 制度完善，严格考核

根据国家和省级相关规定，各县（区）、森工局都结合自己的实际情况，制定了《管护人员岗位职责》、《管护人员考核办法》等制度，使每个管护人员明确了巡护职责、规定制度、考核要求，实现了森林管护工作的制度化。在管护人员考核上按照考核内容，包括对责任区熟悉情况、出勤及巡山情况和管护人员工作成效等，进行评分定级，依据考核结果给予管护人员一定奖惩、续聘或解聘等。

3.3 配合密切，有序管理

为确保森林管护工作有序开展，各级林财部门之间相互协调配合，按照“谁管护，谁支付”原则，对各类林业项目都形成了完整的管护体系，规范了管护费用、管护建设等资金管理。森工企业将天保工程区森林管护工作分配到各县（区）天保办及相关实施单位，由实施单位进行直接管理，并签订管护实施合同，通过森工企业与县（区）林业部门的配合，使得森林管护管理更便于统一，也使得森工企业富余职工分流到森林管护、森林资源建设等工作去，确保了该部分职工的合理衔接、平稳过渡。

3.4 强化基础，提升成效

通过国家和省级多年的财政投入，各县（区）、森工企业在基础建设方面得到了全面加强。一些县已经尝试将天保工程区、公益林、村级森林等纳入统一管理，通过一定管护设备配制，实现了管护人员的定位监督，管护人员日常巡护情况及时收集反馈等，提高了管护积极性，加快了管护成效。乡镇（村社）森林管护站点新建和修缮、林区道路新修和维护、宣传碑牌与管护标识添加和修补、办公设备购置、森林防火车辆配备和保养、病虫害防治药剂按需调运等基础设施建设不断强化，使森林管护成效明显提升。森林防火工作实现了连续29年无重大、特别重大森林火灾发生的好成绩，林业有害生物成灾率控制在省级下达的指标内，违法使用林地、毁林开荒、滥砍盗伐林木等林政案件明显减少，森林资源得到了稳步增长，有效推进了生态文明建设。

4 主要存在问题

4.1 保护与发展的矛盾依然存在

普洱市是集边疆、山区、贫困为一体的州市，对林业生产依赖性大，加之脱贫攻坚任务艰巨，使得林业保护与发展矛盾加剧。现阶段天保工程区、公益林、天然林停伐等林业生态项目实施，森林管护压力较大。一些依靠出售或采伐林木获得一定经济收入的林农或企业收入大幅减少，爱林、护林积极性受到打击;一些林地因为历史、行政区划、政策协调、区划界定等因素导致的一些争议地、飞地、一地两证、非林业部门管理林地管理难等问题，也造成一些国有林地被蚕食、违章采脂、无证采伐、偷砍盗伐等现象出现。

4.2 森林管护统一体系建设推进慢

建立森林统一管护建设涉及天保工程、公益林、非天保区天然商品林、生态护林员、防火、野生动物保护等多个林地工程性项目，其责任主体、管护范围、补助标准、管护侧重点、护林员管理办法、考核办法等都不同，在短时间内整合融合现有的资源实行统一森林管护确有难度，首先在協调责任主体上就难以推动。责任主体单位管理部门不同，垂直管理组织体系建设难以保障。在管理过程中也存在一些问题，责任主体部门对其责任管护面积所支付的管护费标准不一，在管护成效上也参差不齐;考核办法多，要求也多种多样，管理和管护人员总是忙于整理材料。

4.3 基层管护人员专业素质低和管理薄弱

多数管护人员入职前多数为初、高中学历，掌握的专业知识较少，普遍缺乏森林管护、防火、林业有害生物防治监测等方面的专业知识和技能，只能接受简单的从业培训，进行简单的粗放巡护。而他们在森林管护工作中占有主导地位，其专业素质不高直接影响着森林管护成效。有些森工企业管护站人员老化，不能及时更新，加之管护责任区多在远山区和半远山区，深山老林、陡坡险地、路途遥远，管护上也是心有余而力不足。

各县（区）普遍反映管护人员素质参差不齐，有待提高。管护人员的聘用、管理、检查、考核的工作主要由乡镇林业服务中心统一负责，基层针对管护人员管理非常薄弱。有些乡镇林业服务中心由于人员缺少，或变动较大，时常需要一个人应对几十甚至上百人的相关材料，导致对管护人员的管理疏忽或缺失，管护人员松散懈怠，敷衍塞责，对工作情况不熟悉，管护不负责任，给日益增大的管护压力又添加了隐患。

5 意见及建议

5.1 强化组织机构建设，切实落实统一森林管护责任

森林统一管护体系涉及天保工程、公益林、非天保区天然商品林、生态护林员、防火、野生动物保护等多个林地工程性项目，需要自上而下建立森林统一管护垂直管理体系，明确管护责任机构，明确机构职责，协调林业多部门、科室，建立共同责任机制，不断统筹新的管护资源，组成包容开放森林管护体系，层层落实统一管护责任。

5.2 整合森林管护区域，制定统一管护政策，夯实森林生态保护基础

在现有需要进行管护的各类森林中，由于多方面的原因存在一些争议地、飞地、一地两证等的问题，这也是引发这些林地林政案件多发的重要原因。整合森林管护区域，实现管护区域“一张图”，对管护中存在的争议地等问题，制定相应应对措施，不能引发新的矛盾和群体事件，以保护为主，维护林区稳定，夯实森林生态保护基础。由于各类管护森林在责任区划办法、补助标准、管护费标准、管护侧重点、护林员管理办法、考核办法等都不尽相同，在制定统一管护政策时应给予相应考虑，确保森林统一管护体系的有序高效。

5.3 加强基层林业机构和管理建设，明确森林管护专人负责

基层林业机构和管理的建设关系整个林业的发展步伐，基层的有效运转有利于提高整个林业的发展状态。充实基层林业机构，明确人员职责分工，关键岗位制定合理的绩效考核目标，多项林业工作有序开展，确保森林管护有专人负责，积极提升管护成效。在管理上加强培训。培训是提高管理人员和管护人员技术素质、管理水平的有效手段，按照分级负责和分级培训的原则，按不同对象分期分批层层开展培训活动，增加培训次数，丰富培训内容。

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6 贵州省湿地松病虫害防治建议

以保护和营林生产为主，根据贵州省气候特点，按不同的立地条件合理营造混交林，选择当地优良的品种，实行集约栽培，获取最大的经济效益。一是加強湿地松病虫害监测力度及虫情测报。二是要摸清湿地松病虫资源，做到心中有数。三是把好检疫关防止危险性病虫传人对当地的林业生产和生态植被造成危害，同时也要防止当地的危险性有害生物传出，祸及他处。四是加强日常维护管理。五是合理使用各种农药。六是保护好各种天敌。七是使营造混交林减少病虫害的发生。

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