我国农业供给侧改革的目标设定与实现途径

鄂昱州

内容提要：近年来我国农业供给出现了供给总量过剩、产能结构不合理、成本上升过快等问题。农业供给侧改革的目标在于保证国民经济的稳定发展，满足人民日益增长的差异化需求，同时保证粮食生产的战略安全。由于当前农业存在碎片化经营、较高素质劳动力流失以及农业补贴不合理等问题，使农业供给侧改革遇到了严重的障碍。因此，农业供给侧改革的目标设定应进一步具体化，确立促进农村土地的规模化专业化经营、加快城镇化建设，改革当前不合理的粮食补贴制度等现实而具体的目标，并按问题的原本逻辑有针对性地采取改革措施。

关键词：农业；供给侧改革；目标设定；表达维度

中图分类号：F321 文献标识码：A 文章编号：1001-148X（2017）12-0181-04

农业作为国民经济的基础部门，近年来产能结构性过剩问题比较突出。2016年的中央“一号文件”直接提出来农业供给侧结构性改革的要求。对农业供给侧改革的目标设定进行深入细致的分析，并根据现实情况采取科学合理的改革措施，对于推进改革的顺利进行和农业的可持续发展有着重要的现实意义。

一、农业供给侧结构失衡表现

（一）农产品供给总量过剩

当前国民经济领域供给总量过剩不仅表现在工业领域，经过几十年的发展我国农产品供给总量也呈现了明显过剩的局面，主要表现在粮食供给方面的过剩。从2003年到2015年，我国粮食产量连续12年增长。随着人民生活水平的逐步提升，我国粮食总需求同步增长，每年的粮食总需求大约超过粮食产量2500万吨，约占2016年6.162亿吨年产量的4%。然而仅2015年我国实际进口粮食接近1.25亿吨，导致了大概1亿吨的过剩供给[1]，粮食库存的大量增加。由于农产品具有比较严格的保质期限制，而且某些农产品随着时间的推移贬值的情况非常严重，因此必须对过剩的农产品进行“去库存”的供给侧改革。

（二）农产品成本普遍上升

这种现象的存在意味着农产品要素生产率的持续下降，以及生产力要素配置的不合理现象持续恶化。只有通过供给侧改革，才能使相应的生产力要素的配置趋于合理，通过提高要素生产率促进农业的可持续发展。农产品成本的普遍上升首先表现在主要农产品的价格方面。最近几年大米、小麦、玉米，以及大豆等主要农产品的国内价格和国际价格相比，国内价格普遍高出国际价格的1/3到1/2，甚至60%以上[2]。巨大的价格差异导致了国内市场和国际市场的人为分割，造成了市场要素配置的扭曲，成为当前国内土地成本和人工成本上升过快的重要原因之一。而人工成本和土地成本的上升，又反向导致了农产品成本及由此决定的农产品价格的进一步攀升。另外，农产品价格的虚高直接导致了农产品进口的压力增大，导致农产品进口的过快增长，成为农业供给总量过剩的直接原因。

（三）产能结构不合理

农业供给侧的产能结构与社会需求严重不匹配，出现结构性过剩[2]。事实上，对于当前我国的国民经济运行来说，产品总量上的绝对过剩并不是很明显，产能结构不合理造成的相对过剩才是当前供给侧改革的重点。客观地讲，经过几十年的发展，我国农業在产能结构上相对于传统以主要粮食作物种植为主的状况有了很大改善，各种经济作物的种植和附属于农业的其他产业如农产品加工、旅游、休闲、餐饮等都得到了很大的发展。然而，到目前为止，由于国家在政策上对于土地流转、产业准入，以及分配机制等诸多方面的限制，再加上传统农业模式和观念的影响，农业产能仍然主要集中在以大米、小麦、玉米，大豆等主要粮食作物的种植方面，其他经济作物种植的比例仍然过小，附属于农业的其他产业的发展受到严重的限制，出现了严重的产能结构不合理的现象，使农业资源有效配置目标的实现举步维艰。

二、农业供给侧改革的目标设定

（一）促进国民经济的稳定增长

农业供给上的总量过剩，成本上升、结构不合理的现象，对农业部门乃至国民经济生产率的提高造成了严重的负面影响。因此，农业供给侧改革必然将提高农业部门生产率，进而促进国民经济的稳定增长。农业供给侧改革要实现促进国民经济稳定增长的目标，必须转变依靠资源投入的持续扩大刺激增长的粗放型经济模式，实现以市场消费需求为主导的精细化经营管理模式。因此，农业供给侧改革必须改变传统的依靠扩大再生产持续提高产能的增长思维，根据消费者的市场需求改变农业产品的供给结构，生产种类更多、质量更好、安全度更高，更为适销对路的农产品，通过提高农业生产力相关要素的配置效率增强农业生产部门的竞争力，在提高农业可持续发展能力的基础上促进国民经济的稳定增长。

（二）满足人民日益增长的差异化需求

中国特色社会主义进入了新时代，最大限度地满足人民日益增长的美好生活需要，不仅是国民经济发展的指导方针，也是当前农业供给侧改革的根本目标之一。多年来的经济发展，人民的收入水平持续提高，体现在对农业的物质文化需求上主要出现了两个转变：一是纯粹满足生理需要的农产品需求比例不断降低，而满足精神需要和文化享受的需求则不断提高。这就要求农业在供给结构上不能再局限于传统农产品的生产，而应当根据消费者的消费结构的升级需求对农业进行转型升级；不仅应当注重各种农产品产量增加，而且应当在提高产品质量、增加产品种类、促进农业产品同各种生态、生活、文化功能相结合，在持续提高产品治理的基础上不断开拓农业产品所能具有的各种生态、文化和休闲价值。二是消费者个性化需求日益突出。现代社会发展的重要表现之一是消费者个性化需求差异的日益显著。农业产能必须针对这种情况，根据消费者的不同特点对相关市场进行细分，如老年人和儿童对农产品的口味需求即存在较大的差别，而高收入人群和中低收入人群对农产品的价格和质量的敏感度有着明显的不同。农业供给侧改革要求现代农业尽可能满足不同消费者的差异化需求，从而实现满足人们不断增长的美好生活需求的根本目的。

（三）保证粮食生产的战略安全endprint

农业之所以成为国民经济的基础，最根本的原因是作为农业部门主要产品的粮食是社会全体人员维持生存不可或缺的消费品。保证粮食生产的战略安全始终是国民经济发展的前提和基础，也是农业供给侧改革必然设定的基础目标。我国粮食供给当前出现的总体过剩局面，并不意味着需要对粮食生产采取等同工业部门供给侧改革类似的去产能去库存措施。事实上，从长远来看，由于粮食生产的主要生产资料——土地的有限性，随着人口的快速增长，粮食生产的总体产能必然出现供不应求的情况，极端情况下甚至可能出现各种形式的粮食危机。尤其对于人均耕地面积只有世界平均水平1/3的我国来说，保证和逐步提高粮食生产的产能更是保证国家战略安全的重中之重。因此，农业供给侧改革的过程中，必须在实现保证粮食生产战略安全的前提下，针对那些产能确实过剩的低端农产品，或者濒临过期变质的粮食进行去产能和去库存的供给侧改革。而对主要粮食作物的产能，不仅不能减少，还要想方设法予以提高，绝对禁止以减少耕地数量、降低耕地质量，从而影响粮食生产的战略安全。

三、农业供给侧改革的运行审视

与工业供给侧改革已经初见成效不同，农业供给侧改革实行以来成效甚微。通过对农业供给侧改革的实践进行审视，发现其在运行过程中面临着一系列亟待解决的具体问题。

（一）农业生产碎片化经营

由于规模经济效应的存在，现代产业部门提高劳动生产率的主要方式之一是尽可能扩大生产单位或者生产环节的规模，从而导致了现代社会大量巨型企业的诞生和发展。对于农业的发展来说，规模化经营的面积广大的农场是提高农业生产效率，实现农业现代化的必备条件。然而，由于历史因素的影响，我国当前的农业生产方式同规模化经营的发展要求存在较大的差距，具有典型的碎片化经营特征。从20世纪80年代开始，我国农业经营普遍采取的是家庭联产承包责任制，这一制度在很大程度上解放了农村生产力，在相当长的时间内促进了农业生产的发展。然而，进入新世纪以来，随着我国工业化程度的提高，这一模式造成的碎片化经营缺陷也日益显现。主要表现为以家庭为单位进行小规模分散化的农业生产，具有典型的小农经营和半自然经济的特征[3]。碎片化经营对农业要素生产率提高的制约严重，从而对农业供给侧改革目标的实现构成障碍。首先，碎片化经营模式不能实现规模经济从而降低成本的目标，成为当前农业生产成本高企的关键因素。其次，碎片化经营模式下的农户投资能力以及专业知识缺乏，只能按照传统农业生产模式进行简单在生产，缺少按照消费者的市场需求进行产业升级和转型，实行多样化经营的能力。再次，碎片化经营状况下，土地成为绝大多数农户的主要生产资料和家庭资产，不仅导致了过多的劳动力被固定在土地上，而且促使土地流转成本不断上升，成为农产品成本高企的重要原因。事实上，从党的十八大前后至今，国家出台了诸多鼓励农村土地流转的政策措施。然而，由于诸多因素的影响，这些措施不仅没有打破农村碎片化经营的局面，反而导致这种小农经营的格局有逐渐固化的趋势，从而成为农业供给侧改革去产能、降成本的主要障碍。

（二）农业较高素质劳动力流失严重

劳动力的多少和素质的高低是决定相关部门劳动生产率的关键。对于农业的发展来说，拥有充足的高素质劳动力是实现农业生产和管理科技化和现代化，从而保证农业生产率持续提高的关键。我国农村拥有世界上受过中初等程度教育数量最多的丰富人力资源，保证了国民经济几十年来的持续高速增长。然而，这种增长伴随着的是农村最精华部分的高素质劳动力大量涌向城市的工业以及服务业等平均利润率更高的经济部门，导致较高素质农村劳动力的严重流失。这种大规模长时间持续的高素质劳动力流失对于农业的发展具有非常明显的负面作用。根据上海财经大学2011年的一项调查显示，当前我国农村劳动力51岁以上的占39.8%，妇女则占69.89%[4]。也就是说，我国農业的主要劳动力为老人和妇女，尤其是以大龄妇女为主。仅凭这些劳动力资源难以顺利实现供给侧改革、实现农业要素生产率不断提高、农业产品不断升级换代的目标。某种程度上来讲，这种现象甚至严重威胁着我国粮食生产的长期战略安全。

（三）不合理的粮食补贴制度

粮食作为人类生存最基本的生活资料，其重要性无论怎样强调都不为过。因此，通过粮食补贴制度对市场进行积极干预，保证粮食生产的安全，是现代社会尤其是发达国家普遍实行的政策措施。为了保证粮食生产的战略安全，提高农民的收入水平，我国当前同样对粮食生产实行按照保护价进行收购的补贴政策。然而，这一粮食补贴制度严重违反了市场规律，成为了当前粮食生产成本居高不下、进口过多，导致总量过剩的重要原因。由于国家按照保护价对主要粮食敞开收购，使农民在主要粮食作物成本高于社会平均成本的情况下仍然能够获利，拉大了国内市场与国际市场的价差，导致了主要粮食作物产量和进口数量连年的双增长，总量过剩的情况日益严重；而且由于碎片化经营模式，单一农户产量有限，农户因农产品价格的提高受益并不明显。但是，这种由于不合理的粮食补贴制度导致的增长却扭曲了农业生产的资源合理配置，降低了农业综合生产率。而且，由于农业产品由于不合理的粮食补贴制度导致的成本和价格上涨，还会压缩农产品经销环节的利润，并推动整个社会的物价上涨。

四、农业供给侧改革的实现途径

由于农业生产在国民经济体系中的基础作用，农业供给侧改革作为当前我国供给侧改革整体战略的有机组成部分，对于国民经济的持续稳定发展有着特别重要的意义。针对农业供给侧改革实践中遇到的相关问题，必须按照问题的原本逻辑，采取相应的有效措施，从而保证农业供给侧改革整体目标的实现。具体来说，农业供给侧改革的实现必须通过以下具体途径。

（一）促进农村土地的规模化专业化经营

规模化经营是提高生产要素效率的关键措施之一。要从根本上改变当前农业生产效率低下的困局，就必须顺应当前农业规模化经营的时代潮流，借鉴国外特别是发达国家的大农场经营模式，通过促进农村土地规模化专业化经营的方式，从根本上改变当前农业生产碎片化经营的现状。这同时也是保证农业供给侧改革促进国民经济稳定增长，满足人民日益增长的差异化需求，以及保证国家粮食生产战略安全的关键。促进土地规模化专业化经营的主要措施是对当前的土地流转制度进行相应的完善。首先，修改当前土地流转的法律规定。如《土地管理法》第十五条要求集体组织外成员土地承包经营权的取得应当获得三分之二集体成员的同意并需要乡镇政府批准的程序，对于小面积短期的土地流转来说，显得极为复杂且不经济，从而对土地的正常流转形成了限制。应修改为土地流转达到一定面积和期限的需要经过这种复杂的审批程序，但小面积短期限的只要经过村委会的多数同意即可。其次，土地使用权主体变动频繁应不利于长期投资，有必要调整现有关于土地承包经营权的相关规定，针对特殊性质的土地经过申请后可以考虑将其承包期限延长到与国有工商业用地类似的50年。再次，通过金融创新为农村土地流转提供便利低成本的融资渠道。如针对农村当前土地使用权抵押和入股之后，遇到抵押人不能清偿债务或入股的经济组织破产清算的情况难以变现的问题，可以考虑由政府设立相应的保险基金，在其无法变现的情况下由政府保险基金支付，并对相应土地使用权实行代管，以其收益进行清偿[5]。endprint

（二）加快城镇化建设

当前农村劳动力，尤其是高素质劳动力之所以流失严重，根本原因在于农业生产的回报率低下，从而对高素质劳动力没有形成足够的吸引力。而这城镇化建设可以通过促进农业生产率的提高，增加农业生产的回报率，为高素质的农村劳动力留在农业创造条件。由于我国当前城乡二元分割的结构，绝大多数进入城市的农村劳动力难以获得正常生存必需的各种公共服务支持，无法在城镇立足，而不得不常年往返于工作地点和家庭之间，使民工家庭其他成员不得不被束缚在碎片化的土地上，极大地限制了劳动力、土地等要素的自由流动，不利于农业的规模化专业化经营，成为农业生产率低下的重要原因。而随着城镇化程度的提高，国家可有计划地将有固定工作的“民工”转变为平等的城镇居民，通过户口制度，以及社会保障制度的改革，将大量事实上在城市劳动和生活的“民工”及其转变为城市居民，从而大幅减少农村人口。在土地等农业生产资料基本不变的情况下，城镇化建设导致的农村人口的绝对减少必然能够进一步促进农业单位经营规模的扩大，从而依靠较少的农村劳动力生产出更多的农业产品，通过农业生产率的提高实现农业经营回报率的大幅增加。因此，加快城镇化建设，能够为未来中国农业留住和吸引高素质劳动力打下坚实的物质基础。

（三）改革当前不合理的粮食补贴制度

由于粮食对于人类生存和发展，以及社会稳定的极端重要性，完全放任的自由竞争市场模式易导致粮食生产的剧烈波动，因此实行粮食补贴制度有其必然性和合理性。然而，粮食补贴制度对市场机制的干预水平必须适当，不影响市场机制对资源的有效配置，从而保证农业部门的劳动生产率不会因为粮食补贴制度的存在而受到负面影响。因此，必须改革当前不合理的粮食补贴制度，使粮食生产的成本和价格回归到正常的市场水平。这一改革的核心是将当前对粮食价格进行的补贴修改为直接对农户进行补贴。一方面，政府相关部门不再对主要粮食实行保护价收购政策，由市场自行决定主要粮食的价格，避免因为保护价格高于市场正常价格导致社会资源对于粮食生产的过度配置，从而产生粮食生产成本和價格的上升降低农业部门整体劳动生产率的不利后果。另一方面，政府在粮食市场价格低于经过专业评估的正常价格的情况下，对生产相关粮食的农民直接按照市场价和经评估的正常价格之间的差价提供补贴，从而在市场定价的基础上，实现保障农民合理收益的目的。这种新的粮食补贴制度由于不直接干涉主要粮食作物价格的市场形成机制，能够使当前被政府保护价扭曲的农业生产资源配置得到有效的矫正，从而有效地降低农业生产成本和价格，提高农业要素生产率。

五、结语

农业供给侧改革是我国在经济整体产能结构性过剩情况下改革措施的重要组成部分。然而，由于农业相对于国民经济的基础地位，以及历史因素的影响，农业供给侧改革具有不同于工业部门的独有特征和目标。从碎片化经营、劳动力流失以及农业补贴不合理等角度对当前农业供给侧改革运行中的问题进行审视，并采取相应的对策，对于农业供给侧改革的推进具有实质性的作用。

参考文献：

[1] 丁文恩. 新常态下粮食安全隐忧及保障机制研究[J].农村经济， 2016（9）：20-24.

[2] 贾康.供给侧改革与中国经济发展[J].求是学刊，2016（6）：41-52.

[3] 郧宛琪， 朱道林， 梁梦茵.解决土地碎片化的制度框架设计[J].地域研究与开发， 2015，34（4）：111-115.

[4] 王宏利，WANGHong-Li. 中国工业化和城市化进程与居民收入分配决定研究[J].上海财经大学学报， 2011，13（3）：59-65.

[5] 梁山， 米明珠， 许月明.农村土地规模经营的影响因素分析与对策建议[J].河南农业科学， 2013（4）：188-192.

（责任编辑：李江）endprint