新型城镇化进程中农民市民化的思考

刘良军+张静

摘 要： 新型城镇化的核心是人的城镇化，重点是实现农业转移人口市民化。文章认为在新型城镇化进程中，应该始终坚持与工业化、信息化、农业现代化同步发展，同向谋划，牢固树立人本理念，尊重人的主体地位，把稳步、有序、科学推进农业转移人口市民化作为关键环节与核心要素，采取合理制度安排、明确政策导向、强化资金保障、落实工作部署，确保进入城镇的农民与市民共享城镇经济社会发展成果，实现真正的市民化。

关键词： 新型城镇化；农民市民化；以人为本；经济新常态

中图分类号：F299.21；F323.6 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2017.06.06

欢迎按以下方式引用：刘良军，张静.新型城镇化进程中农民市民化的思考[J].克拉玛依学刊，2017（6）37-41.

党的十九大报告强调指出，农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。其中一个重要的安排，即是“构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”[1]。换言之，实现人的城镇化，重点在于农业转移人口的市民化。这就要求在新型城镇化进程中，牢固树立人本理念，把稳步、有序推进农业转移人口市民化作为关键环节与核心要素，采取合理的制度安排、明确政策导向、强化资金保障、落实工作部署，努力探索新型城镇化与农民市民化有机联动、相互支撑、协调发展的新路子，满足农民对美好生活的需要，真正让农民进入城镇能住得下、融得进、留得住，成为名副其实的市民。

一、新型城镇化的核心是人的城镇化

1.新型城镇化要求以人为本

依据城镇化、工業化与人的现代化三者之间的关联程度，人类发展史上相关国家的城镇化大致可以分为发达国家城镇化和发展中国家城镇化两种类型。显然，与欧美等发达国家伴随成熟工业化一并出现的城镇化相比，一些发展中国家的城镇化不仅与工业化相脱节，而且还呈现盲目与无序的特点：如人口增长率普遍过高过快，城市规划杂乱无章、规模过大等。尤其是城市空间狭窄、容量有限，无力为短期内迅速涌入城市的农业转移人口提供必需的基本公共服务，从而使城市内两极分化，大量市民的生活水平与满意度、幸福感甚至不如先前的农村生活。同时由于技能不高、就业困难、收入微薄，导致这些新市民所创造的消费需求和投资需求也是乏善可陈。因此，简单地由人口纷至沓来、蜂拥而至形成的城镇化，只能称得上是人口型城镇化，而非实质意义上的以工业化、农业现代化为基础的城镇化。

2.以人为核心的城镇化才是有质量、有效益、可持续的城镇化

要科学把握新型城镇化的内在含义，有必要对长期以来被误解的工业化、城镇化概念纠偏矫正。譬如直到今天，还有人觉得工业化就是工厂化，城镇化就是农村全面城镇化、城区化，等等。由于对发展理念理解的“差之毫厘”，最终使得对工业化和城镇化的理解“谬以千里”，某些地方的所谓城镇化只有依赖“土地财政”勉为其难，不折不扣以牺牲、延缓农业、农村和农民的发展为代价，客观上进一步强化了固有的城乡二元结构。新型城镇化的内涵应该包括：一是在新型工业化、信息化、城镇化与农业现代化同步发展过程中，农民作为社会成员共同享有现代城市生产生活方式的权利和自由；二是强调创新驱动发展，走人本型、集约型、质量型、内涵型城镇化道路，实现经济、政治、文化、社会和生态文明建设协调、均衡发展；三是城乡之间相互交融、一体建设、共同发展，尽可能提高有限国土的承载能力，实现人与人、人与社会、人与自然的和谐。

3.新型城镇化的关键是实现农业转移人口生产生活方式的转变

就我国而言，一方面，农民工在城镇化进程中地位尴尬、处境艰难，即便他们中有的已经在城镇生活、打拼多年，却很难享受到城镇基本公共服务和相应的社会保障，自然也就谈不上融入城镇生活；另一方面，生活在农村的农民也面临难题，突出的表现即是土地的城镇化明显快于人的城镇化，导致一些地方农民手中的土地无端拿出来服务于城市建设，出现“人为造城”和“农民被上楼”等现象。此外，农村人口的持续、加速移出，农业兼业化、农村空心化与农民衰老化问题日益凸显，农村发展动力不足，城乡差距难以消除。解决上述问题固然需要统筹考虑户籍、土地、就业、社保、住房等多种因素，因势而谋、顺势而为地出台政策体系，但更为紧迫的，则是全面提高农民群体的素质技能，实现农村人口生产、生活方式的现代化转变，把保障和改善民生、加快培育现代文明新市民作为根本努力目标。

二、充分认识农民市民化的正面效应

1.农民市民化是实现农村地区剩余劳动力转移的必然选择

在我国的一些农村地区存在着大量的剩余劳动力。如何化解这些剩余劳动力并使他们劳有所得、安居乐业？根本出路就在于向城镇转移，由农民转变成为市民。一方面，转移出来的农村剩余劳动力可以通过在城镇非农产业就业，实现增加收入、改善生活、收获幸福的目的；另一方面，农村剩余劳动力的有序转移，相应提高了农村劳动力人均土地资源占有量，有利于农村土地资源的适度规模经营，有利于提升农业劳动生产率，既实现农业增产、农民增收、农村发展，又确保社会稳定与国家粮食安全[2]53-55。

2.农民市民化是提高农民素质，实现农民自由、全面发展的有效途径

全面提高农民群众的思想道德素质、科学文化素质和健康素质，实现农民现代化，只能借助新型城镇化和农民市民化达成。毋庸置疑，改革开放以来我国农民素质与时俱进，但问题仍然存在，特别是在思想道德素质方面与全面建成小康社会不完全适应，在科学文化素质方面与建设创新型国家之间存在差距。而通过有序推进农民市民化，使进入城镇的农民安居乐业，就能使其在与城镇居民的融合互动中，实现思想观念、思维习惯、行为方式的转变与时俱进。

3.农民市民化是实现统筹城乡一体、协调发展的必由之路endprint

制约我国城乡一体化的主要障碍是较长时期城乡相对隔离的社会管理体制。尽管改革开放后我国城镇化加速发展，但也呈现节奏、力度、重心不均衡的特点。农民并没有在社会属性、权益保障等方面真正成为市民，反而在城乡二元结构上于城镇内部再次出现两个享有不同权利的群体。因此，只有新型城镇化与农民市民化融会贯通，才能实现城乡一体、协调发展。

4.农民市民化是经济新常态下转方式、调结构、促发展的迫切需要

有序引导部分农民进入城镇生活和投资，地方政府需要相应加大城镇基础设施建设力度，满足新市民生产生活需求，提供如教育、文化体育、医疗卫生、保障性住房等方面的公共服务，从而产生乘数效应，带动相关产业优化升级，真正实现由低效、低端供给向高效、中高端供给转变。

5.农民市民化是构建和谐社会，确保国家长治久安的内在要求

如何妥善处理农民市民化问题成为城镇化进程中一个重要问题。只有出良策、施实招、尽全力，使进入城镇的农民尽快全面市民化，让他们幼有所育、学有所教、劳有所得、住有所居、老有所养、病有所医、弱有所扶，才能调动广大居民创造美好生活的热情和信心，心无旁骛地致力于美丽城镇建设，共享城镇发展之果。

三、当前制约部分地区农民市民化的主要原因

第一，受制于农民自身思想观念、生活习惯、素质技能以及对于未来生活的不确定性判断，从而主动选择放弃市民化的偏好与冲动。首先，随遇而安的传统小农经济思想浓厚，对于新事物的接受程度不一，乃至拒绝变革，甘于守旧。有些农民习惯了一直以来的“日出而作，日落而息”生产生活方式，深感城乡之间旧有的种种隔阂、不同与差异，尤其是出于故土难离的眷恋心结，从内心里不愿意辗转奔波、离土离乡，宁愿就地生活，“今天重復昨天的故事”。其次，相当数量的农民受教育程度低，科学文化素质普遍不高，学习创新能力不足，担心一旦进入城镇之后难以充分就业。事实上，绝大多数农民进城后，只能在房产、建筑、餐饮、商贸服务等中低端行业从事繁重的体力劳动，抑或简单的重复性生产生活服务活动。最后，进入城镇生活较之于以往农村生活的经济成本高、负担重、压力大，是导致农民望而却步的根本原因。比如部分农民对进入城镇之后的预期家庭收入减少，而相应生活消费、医疗支出、子女教育费用等方面的刚性支出增加，使其“有想法没办法，有冲动无行动”。

第二，城乡之间劳动力市场信息的不对称，与城镇基础设施的容量有限，城镇居民惯有的排斥、抵制、歧视心理，是导致农民市民化步履迟缓的客观因素。一方面，在广袤的中西部地区，由于农民居住分散，通讯、网络等基础设施建设相对滞后，加上农民固有的生产生活模式，使其不可能及时、方便、快捷地获取城镇劳动力市场供求信息，不知道进入城镇后能够干什么，自然也就谈不上未雨绸缪地提升自己的劳动技能与就业水平。另一方面，在快速“摊大饼式”的城镇化进程中，城镇面积承载新增人口的能力有余，实际上让新增人口体面生活、方便获取物质生活资料的能力却严重不足。一些中西部市县经济欠发达，城镇建设重规模数量、轻内涵质量，在医疗卫生、文化教育、休闲娱乐、住房保障等公共服务方面则存在着明显的短板与薄弱环节。因此，城镇聚集力、辐射力、承载力、影响力不强，自然对农民缺乏吸引力。此外，一些城镇的既得利益者总担心大批的农民市民化，会引发一系列如交通、卫生、教育、社会治安等与自己争利的问题，也让农民进入城镇的热情大打折扣[3]。

第三，从农民获得感的角度考察，现行户籍管理制度与农村土地制度的改革不完善，使农民对于市民化缺少热情、缺乏信心。对于已经进入城镇的农民实行居住证制度，随着中央各项利民、惠民、富民政策的陆续发布与落实，仍然有一些农民不愿意轻易改变其原有的农业户口性质。再如，基于一些地方对土地如何自愿、有偿、依法流转的探索创新力度不够，至今土地规模经营、集约经营、社会化经营、专业化经营的水平不高，导致的直接后果便是剩余出来的农村劳动力始终不能实现有序、有效、有力度的转移。各地对主动发包、租赁、转让、入股，乃至完全放弃地权的农民，在进行合理的经济补偿与权益分配方面，政策也是参差不齐，经验不成熟、制度不规范。

第四，一些地方忽视农民市民化后的正当合法权益诉求，随意制定出台的社会保障政策也是制约农民市民化的主要障碍。特别是一些社会保障政策对于原有居民与新市民的差异化对待，使得进城农民入学难、安居难、看病难、养老难。在住房保障方面，目前，一些城镇的经适房、廉租房与保障房主要保障对象依然是原有的城镇居民，进城务工农民与失地农民，由于仍属农村户口，较难与城镇居民公正平等共享住房优惠政策；医疗保险方面，因仍然存在城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗保险两种形式，进城农民如果不能迅速转投前者医疗保险，就需自费承担更多治疗项目；养老方面，刚刚进入城镇的农民在最低生活保障、养老保险等方面，难与原有城镇居民看齐。

四、扎实稳妥推进农民市民化的建议

1.深化农村土地制度改革，为农民市民化消除后顾之忧

一是从法律上准确界定农民土地承包经营权的财产权性质，使农民土地承包经营权长期稳定。二是在坚持农村土地集体所有的前提下，鼓励、支持进城农民保留承包权，转让经营权，并依法依规获得相应补偿与收益。三是建立健全农村土地承包经营权流转的市场机制。对于农村土地的外包、租赁、出让和流动，基层政府与村集体组织应在坚持“保护耕地、农地农用以及建设用地”三者占比平衡的原则下，既尊重农民个人意愿，又积极主动引导，使土地流动的范围、规模和流向符合解放和发展社会生产力发展的需要，以及基本与农村剩余劳动力转移的速度、力度、幅度相适应。四是进一步丰富土地流转形式。由于各地情况不一、差异较大，土地流转形式必须形式多样、内容丰富，如住房换宅基地、社会保障置换土地、承包地入股、土地承包权出租等，都可以因地制宜地予以参考和借鉴[4]。

2.深化劳动就业制度改革，为农民市民化提供就业支撑endprint

一是优化劳动就业结构。要顺应转变经济发展方式和产业结构、经济结构调整变动的趋势，积极引导进城农民向二、三产业有序转移；进一步建立健全统一市场体系和城乡社会化服务体系，吸收更多的劳动力就业；毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济繁荣发展，发挥其广泛吸收就业的作用。二是建立健全城乡统一的劳动就业市场，以信息化为载体，促进城乡统筹就业。要建构政府职能部门、社会中介组织等多方为农村劳动力提供就业信息、技术培训、咨询、中介和合法权益保护的服务网络，建立城乡沟通的劳动力市场信息系统，把农民工与进城农民统一纳入城镇劳动力市场体系，协同管理、平等服务。三是加大劳动力培训力度。要认真抓好职业教育、专业技术培训及岗位定向培训，力争使大多数农村劳动力、特别是青壮年劳动力都能掌握一两门专业技能。要根据劳动力市场的需求，对拟就业者开展短期职业技术培训。鼓励企业对农民工进行岗前、岗中职业技能培训，帮助企业和农民工建立长期、稳定的雇佣关系[5]95-99。

3.深化产城融合发展水平，为农民市民化夯实物质基础

一是注重城市规划的引领作用。按照集约用地的要求，优化城市土地空间布局，统筹考虑居住用地、产业用地、公共用地之间的关系，妥善处理城市发展与产业布局，在城市建设、产业发展、农民就业协调互动基础上实现土地效益最大化。二是发挥房地产建设的基础性作用。既要挤掉过去城镇化带来的房地产泡沫，又要合理推动房地产业健康发展，支持房地产业继续扮演好城镇化先行军角色，为城市发展制造业、服务业提供生产办公之地，为进城农民提供安居之所，从而更好地发挥基础性作用。三是要强化产业发展的支撑作用。坚持以产兴城、产城互动的新型城镇化思路，因地制宜地布局发展相应产业。中心城区重点发展现代服务业，近郊可以布局先进制造业和观光休闲农业，远郊鼓励发展生态旅游业和特色农业，推动产业梯度布局，促进产业发展与新型城镇化、农民市民化良性互动和融合发展。

4.深化社会保障制度改革，为农民市民化铺平前行道路

一是改革征地拆迁补偿制度。建立城乡统一的建设用地市场，逐步提高征地补偿标准，同时建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，进一步提高被征地农民的土地收益，增强自我保障能力。二是完善社会保障制度。建立健全农业转移人口社会保障体系，不断完善以就业、养老、医疗保障为主体，包括失业、工伤、生育、住房以及子女教育等在内的社会保障制度，做好与城镇居民社会保障的制度衔接，让他们平等享受市民待遇。三是扩大社会保障覆盖面。加大政府对农业转移人口社会保障的財政资金投入，适时、适度降低社会保险费率，倡导和鼓励他们积极参保、连续参保，不断扩大参保缴费覆盖面和社会保障覆盖面，确保农民市民化后生活有保障、困难有帮助。四是加大基本公共服务力度。通过不断完善学校、医院、养老机构等软硬件设施，提升社区、物业等管理服务水平，创造住有所居、学有所教、病有所医、老有所养的良好环境，让广大农业转移人口更多、更公平地享受新型城镇化的成果[6]97-99。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中共特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28（1）.

[2]李彦，刘琴.城镇化进程中失地农民市民化现状及问题分析[J].南方农业，2017（5）.

[3]杨风.探寻农民工市民化的路径[N].中国社会科学报，2016-03-30（7）.

[4]李若辰.重视农村社区化与农民市民化[N].解放日报，2016-02-16（5）.

[5]吴成万.新型城镇化进程中提高农民素质的对策研究[J].农村经济与科技，2016（13）.

[6]林芳.论城市化进程中的农民市民化问题及对策[J].经济前沿，2015（10）.endprint