铁路建设项目资金结算监管系统研究与应用

■ 郭文 田茂杰

铁路基本建设项目资金监管是中国铁路总公司确定的建设管理重要工作，是确保铁路建设项目资金封闭运行、专款专用的核心保障[1-2]。新建郑万、郑阜铁路河南段项目由于投资额巨大、工期紧迫、参建单位多，深受社会广泛关注，管好用好项目建设资金责任重大。为此，郑万铁路客运专线河南有限责任公司（简称公司）在项目建设资金管理控制上下功夫，进行了积极有益的探索，与合作商业银行联合开发银行系统内的项目建设资金结算监管系统平台，取得了明显成效，为项目建设顺利实施提供了资金保障。

1 资金监管保障制度

1.1 资金监管事项纳入工程招标文件和承发包合同

将资金监管事项纳入工程招标文件和承发包合同中，奠定了资金监管的合法性。建设资金监管是对已经拨付给参建施工单位资金的使用进行监管，必要的依据是开展监管工作的前提和基础。公司在郑万、郑阜铁路项目的招标文件中明确要求投标方承诺：“承办人按照发包人确定的监管方式和监管程序，与发包人、合作银行签订建设资金监管三方协议，按照《资金监管协议》约定程序开设银行账户，专项用于承包项目的工程建设资金结算和农民工工资保证金存储，并保证建设资金专户存储、专管专用；不得将专用结算账户和农民工工资保证金账户纳入本企业或上级企业的资金管理归集体系，不得以任何形式对项目建设资金进行归集；在承包的工程项目正式交验、专用结算账户核准撤销之前，不得以任何名义转移资金；接受发包人及银行对本建设项目建设资金和农民工工资保证金账户资金使用情况实行全过程监管和实时监控。”“一次拨款额度超过300万元时，应将该项资金的用途和拨付单位向发包人备案，接受发包人及其主管部门对本建设项目建设资金和农民工工资保证金专项账户资金使用情况的检查。”

1.2 规范资金监管行为

建立完善的规章制度，进一步规范资金监管的工作行为。2016年公司成立后，针对即将开展的新项目建设任务，结合国家行政主管部门和中国铁路总公司（简称铁路总公司）对资金监管工作的新规定、新要求，制定印发了《郑万客专河南公司关于印发〈铁路建设资金监管办法〉的通知》（郑万客专豫计财〔2016〕9号），结合建设项目管理实际进一步细化完善“应急预案”、大额支出审批和资金监管检查评价体系，在满足监管需要的基础上，强化了对监管执行的评价和考核，以有效推动监管工作的深入落实。

1.3 签订资金监管协议

公司在项目招标工作完成后，施工单位进场伊始就组织合作银行、各参建施工单位召开建设资金监管工作专题会议，签订《三方资金监管协议》。利用会议机会组织各参建施工单位再次学习公司招标文件，以及双方签订工程承发包合同中的相关开展建设资金监管工作的约定和参建施工单位做出的承诺，以讲座的形式对公司《铁路建设资金监管办法》要求进行全面细致的讲解和说明，并组织参建施工单位和沿线服务银行进行深入讨论，切实做到监管各方角色熟悉、任务清晰、责任明确。

2 构建资金结算监管体系

2.1 完善监管措施，确保建设资金专款专用

根据铁路总公司的要求，公司结合项目建设管理过程中遇到的实际问题，在公司《资金监管办法》的基础上不断完善建设资金监管措施，保障监管工作措施得当、运行有效。建立起以“资金账户、资金流量、资金流向”3个方面为控制重点的监管体系，以“账户核准备案”监管资金账户，以“资金支出预算”监管资金流量，以“合同备案审查制度”“参建单位大额资金支出专项审核”监管资金流向，实现了建设资金的全过程、全方位监管。并针对可能出现的参建单位建设资金归集问题建立了完善的“应急预案”；针对不断出现的参建施工单位上级代为开具银行承兑汇票的资金上交，内部单位之间的物资供应、机械租赁和混凝土拌送等内部交易业务对“建设资金支出预算”中“上级往来”项目进一步细化区分、加强审核；对参建施工单位备案的合同额和月度建设资金支出预算的执行情况进行动态跟踪，强化了预算和合同的刚性控制。

同时，根据国家和铁路总公司对农民工工资发放管理的新规定、新要求，将农民工工资保证金账户开设及保证金的存储和使用一并纳入监管范围，公司还制定出台了《郑万客专河南公司关于进一步建立完善清查拖欠农民工工资及投诉制度的通知》（郑万客专豫计财〔2017〕16号），并严格落实农民工工资情况“月报制度”。

2.2 建立健全资金结算监管系统平台

为提高资金监管工作效率和质量，公司充分依托合作银行结算体系，联合研发了郑万客专建设资金结算监管系统平台，保证建设资金封闭运行，为资金监管提供了技术支持。该系统平台相对独立于银行资金结算系统之外，并进行了必要挂接，内容包括账户开立、合同备案、资金使用预算、特殊业务处理、结算处理、柜面监管、信息查询及各种资金监管资料的登记储存等基本功能，公司拨付到各参建施工单位的资金都必须纳入郑万客专建设资金结算监管系统平台，各参建施工单位的资金支出预算经公司审核同意后交由各开户银行进行具体监管，使项目资金在系统内封闭运行，有效隔断各类集团企业在银行系统内的资金归集路径。各种资金监管资料及信息均通过监管系统传递反馈，节省了大量人力财力，提高了工作效率，既达到项目资金专款专用的目的，又为开户的参建单位提供了方便。该系统平台在银行系统内的重大建设项目资金监管体系中处于领先地位，在铁路内部也处于先进水平，按照铁路总公司的部署安排，2017年11月起在全路推广。

3 铁路建设项目资金监管的保障措施

3.1 设立和执行反馈机制

有效设立和执行反馈机制是确保监管系统有序进行的重要手段。为及时、有效地掌握建设资金监管体系的运行情况，公司有效依托郑万客专建设资金结算监管系统平台，实现了对建设资金监管工作“周报、月报和及时报”的信息反馈。以“周报”形式反馈各参建单位的账户及资金余额情况；以“月报”形式反馈参建单位各账户的建设资金支出预算执行情况，包括月度支付总预算、大额专项预算、上级往来预算项目的执行，现金提取，应急支付业务等重要信息，以及各监管账户的运行情况；以“及时报”形式反馈在日常账户运行过程中可能出现的异常情况。

3.2 开展建设资金监管工作联合检查

定期开展建设资金监管工作联合检查，发现问题、及时解决，奖优罚劣、推动落实。对施工单位重点检查是否有逃避监管，存在转移、挪用项目建设资金行为；对开户银行重点检查资金监管质量和能否提供优质服务。公司严格按照《铁路建设资金监管办法》和《三方资金监管协议》每半年组织对参建施工单位和监管银行进行专项检查，印发《资金监管检查通报》，对积极落实资金监管协议的施工单位和监管银行所采取的好做法、好经验进行通报表扬和推广，对违规事项及存在问题多的单位进行通报批评或处罚。

郑万、郑阜铁路河南段项目自2016年开工以来，已组织参建施工单位和监管银行进行专项检查3次，印发《资金监管检查通报》3期。由于前期宣传培训工作有效到位、近年来铁路建设资金监管工作的普遍推行，以及公司与银行联合开发的监管体系对施工单位集团归集的有效隔断，公司建设资金监管工作整体运行良好。检查中发现存在个别单位对监管工作缺乏认识、预算质量不高、受上级要求在集团内部结算中心开设账户，个别监管服务银行配套服务工作不到位、业务办理不及时、月末押票等情况，均得到严肃批评教育并及时通报，问题得到有效整改落实。项目建设资金安全和三方资金监管协议落实得到有效保障。

3.3 合作共赢，为参建单位提供优质服务

公司除对参建单位实施严格的资金监管外，还努力为其提供力所能及的优质服务，促进项目建设顺利实施。

（1）采取强力措施及时筹集足额供应建设资金，为项目建设“大干快上”提供有力保障。资金到位后，组织人员在最短时间内迅速办理拨付手续，最大限度发挥资金的时间效益。

（2）为参建单位资金结算创造良好外部环境。郑万、郑阜铁路河南段项目开工前，公司提前半年对在豫各家金融服务机构进行考察比选，按照择优原则并通过竞争性谈判，选择规模大、经济及科技实力强、结算网络覆盖范围广、服务优质的中国工商银行河南分行作为首选开户银行；在参建施工单位办理银行开户及结算过程中，中国工商银行河南分行兑现承诺，各开户银行都专门为客专项目设立绿色通道、成立专门服务小组、配备专职客户经理，为开户单位亲自跑各种开户手续，定期进行客户回访，提供了优质高效的金融服务，做到结算业务所到所办，有些银行还提供上门服务。

（3）加大银企合作协调力度，为参建施工单位提供增值服务。经公司协调，各开户银行除为开户单位提供最优质的金融服务外，还给予政策优惠、减免相关费用，并利用其地利人和优势帮助施工单位协调地方政府关系，深得施工单位好评。

目前，郑万、郑阜铁路河南段项目资金监管银企合作融洽，绝大部分单位对资金监管工作思想重视，认识到位，监管措施得力，操作规范，建设资金“专户存储、专款专用”目标得到有效保障，资金结算监管系统平台运行平稳顺畅，监管机制科学高效，监管成效显著，取得了建设单位、施工单位、监管银行三方共赢的良好局面，在各级审计检查中未发现重大资金安全问题和违规事项，资金安全风险得到有效控制，建设资金的完整性和专款专用得到有效保证。