借鉴全国各地成功经验 助推内蒙古基金大发展

曹永萍++苏和

摘 要：政府引导基金是由政府发起设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资本进入创业投资领域，投向政府重点发展的行业领域，从而推进经济结构转型升级。近年来，政府引导基金在发挥财政资金的杠杆放大效应，引导和带动社会资本“补短板”，投资重点领域和薄弱环节等方面发挥了积极作用。本文在对全国各地政府引导基金发展特点，以及发展政策进行比较分析的基础上，找出内蒙古政府引导基金政策制定及市场化运作方面存在的差距，为进一步提高内蒙古政府引导基金的运行效率，弥补基金发展短板提供启示和借鉴。

关键词：政府引导基金 政策 借鉴和启示

一、全国各省区政府引导基金发展特点

近年来，在国家大力倡导“双创”的背景下，各级政府引导基金实现了“井喷式”式增长， 基金设立主体逐渐从省级向地市级延伸，分布地域逐渐从经济发达地区向中西部地区蔓延，基金发展呈现以下特点：

一是基金形式呈现多样化。根据投资中国集团的数据显示，截至2016年12月，国内共设立901支政府引导基金，总规模达23960.6亿元，平均单支基金规模约为26.6亿元。从国家层面看，比较有代表性的有：总规模为400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金，吸引社会投资超1800亿元；总规模为600亿元的国家中小企业发展基金，带动社会投资千亿以上。从地方层面看，在设立形式上，各地方政府根据投资方向和重点，设立了股权投资基金、产业投资基金、天使投资基金等。股权投资基金较为典型的有东莞长安产业股权投资基金、龙岩市产业引导股权投资基金、重庆市产业投资引导基金；产业投资引导基金有集美区产业引导基金、唐山市产业投资引导基金、荆门市市级产业引导基金等；天使投资基金有重庆市天使投资引导基金、上海天使投资引导基金、青島天使投资引导基金。

二是市场化运行机制逐步完善。近年来，随着私募股权基金的快速发展，我国的股权投资领域积累了丰富的投资、管理经验，为政府引导基金的市场化奠定了坚实的基础，引导基金的市场化步伐进一步加快。山东省省级政府引导基金规模达到100亿元，设立了13支母基金，带动股权投资市场的发展，以此来打造较为完善的私募市场体系。安徽省集中优势资源组建了50亿元规模的高新技术产业投资母基金，在基金的设立方式、管理运营模式等方面都集中体现了政府主导与市场化运作的有机结合。首先是撬动国有资本出资参股投资。在首批三支子基金设立方式上，国有资本出资占70%，社会资本出资占30%，突破了一般政府引导基金主要靠社会资本参股投资而造成的“募资难”困局；其次是政府让渡管理权。子基金完全交由专业化的基金管理公司负责管理运营，母基金不参股基金管理公司，不干预基金公司的日常运作，最大限度地发挥基金公司的专业优势。此外，三支基金全部按有限合伙制组建，基金公司不仅负责管理运营，也负责募资并出资，建立起国有资本与社会资本风险共担、利益共享相互制约的共同体，从体制机制上保证了国有资本的使用效率和效益，这在国内尚属首例。

三是基金运行模式不断创新。近年来，全国多地的地方政府，配资引导基金作为母基金，吸引符合本地发展特点和行业投资特点的创投机构在当地设立子基金，形成区域性的“基金小镇”。在小镇设立的基金可享受税收、租金等方面的优惠，逐渐成为当地招商引资的新利器，对助力地区实体经济发展提供了有力支撑。如：成都天府国际基金小镇，目前已吸引纪源资本、乐道资本等超过50家投资机构入驻，同时还设立了目标规模为400亿元的成都前海产业投资基金；2016年湖北省成立了首家基金小镇咸宁贺胜金融小镇，吸引了全国20家基金公司注册，资金管理规模超50亿元，相继成立了咸宁香城产业基金、咸宁清海长江新兴产业基金等配套基金，保障了贺胜小镇的发展资金来源。

二、全国各省区基金发展政策亮点

各省市区政府为推进当地的政府引导基金发展，均在国家政策框架下，结合当地发展需要和发展特点，制定了相关的基金政策，综合起来主要有以下突出亮点。

一是突出顶层设计。山东省政府在全国较早出台了《关于运用政府引导基金促进股权投资加快发展的意见》和《省级股权投资引导基金管理暂行办法》，又相继研究出台了加大政策激励、完善制度约束、拓宽投资领域、创新投资方式、鼓励交叉投资等16项政策措施。山东省财政厅会同有关部门先后制定了《省级引导基金管理工作流程》、《省级引导基金绩效评价管理暂行办法》、《省级政府引导基金直投基金管理暂行办法》，以及引导基金管理实施细则等20多个制度办法，形成了系统规范的引导基金管理制度体系，确保了基金在设立、投资运作、风险控制和监督管理等各方向、各环节有法可依、有规可循。

二是强化政策导向。一直以来，由于体量小、轻资产、风险高等原因，“融资难”始终是初创型中小企业面临的突出问题，也制约着全社会创新创业快速发展。为改变目前大多数创投企业偏向于投资成熟期企业的问题，鼓励社会资本参与天使投资，推动初创期企业的发展。江苏省出台的《江苏省关于鼓励和引导天使投资支持科技型中小企业发展的意见》，形成了支持天使投资的政策体系；湖南省出台的《关于促进科技和金融结合加快创新型湖南建设的实施意见》，明确了要建立健全天使基金风险管理、项目组织、专家评审、盈利退出模式以及激励约束机制，通过政府让利、风险补偿等方式，支持社会资本参与天使投资；北京市海淀区出台的《关于落实中关村国家自主创新示范区建设国家科技金融创新中心的实施方案》，提出要建立健全合格天使投资人备案登记制度，开展知名天使投资人、天使投资机构和优秀创业导师评选，吸引境内外天使投资人聚集并开展业务；上海市出台的《关于加快上海创业投资发展的若干意见》，提出要引导社会资本共同设立机构化天使投资企业。经政府相关部门认定的天使投资企业，可参照创业投资企业享受政府相应鼓励政策。

三是注重人才激励。专业管理团队专业素养、管理水平的高低直接决定着基金运作水平的高低，因此各省市都把选择优秀合格的管理团队作为引导基金运作的核心来进行管理，并制定了相关的奖励激励政策。重庆市公开招募国内外优秀基金管理人，对基金实行市场化运作，给与基金管理团队更多的主动权。河南省委托专业团队，通过公开程序选择全国著名投资公司运作基金，改变政府在投资方面外行指导内行的弊端。并且引入团队薪酬激励机制，按单支基金的整体业绩进行考核，将财政增值收益的20%用于奖励专业管理团队，并将专业管理团队作为今后优先考虑的合作伙伴。endprint

四是加大监管力度。政府引导基金建立之初，各地的政府引导基金管理政策主要侧重于引导基金的投资方式、投资对象的选择、投资地域及领域等方面，但对于引导基金投后监督及考核的相关政策较少，且较为笼统。近年来，全国各地都在逐步建立监督考核机制，完善相关政策。2015年财政部出台的《政府投资基金暂行管理办法》中明确提出各级财政部门要建立政府投资基金绩效评价制度，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价，有效应用绩效评价结果。同时要求政府投资基金应当接受财政、审计部门对基金运行情况的审计、监督。在此政策指引下，山东省出台了《山东省省级股权投资引导基金绩效评价管理暂行办法》，从绩效评价指标、绩效评价办法以及绩效评价结果及运用三个方面进行了详尽的规定，这也是我国政府引导基金中第一个针对绩效评价出台的地方政策。同时制定了《省级股权投资引导基金月报制度》，按月调度引导基金和参股基金的运行情况，及时掌控基金动态，研究分析问题，为完善政策措施、推进基金发展提供决策依据。

三、对内蒙古发展政府引导基金的启示和借鉴

内蒙古自2009年设立首支政府创业投资引导基金以来，先后又设立了新兴产业创业投资引导基金、现代服务业股权投资基金、文化产业发展基金。经过几年的运作，政府引导基金对有效解决创投企业募资困难问题，鼓励更多的社会资本参与新兴产业投资起到积极作用。但与其他省区相比，内蒙古在政策制定和基金运行过程中，仍有诸多方面需要完善，借鉴其他地区的发展经验，针对存在的问题，重点从以下方面加以改进和突破。

（一）实行适当宽容政策，促进新兴产业发展

引导基金一般主要投资于本地初创期、种子期企业和小微企业等处于前期发展的企业，或者是新药研发、互联网平台建设、还未产业化的高科技成果转化项目，此类企业均存在 “专业化、高风险、高收益”等特征，未来发展不确定性较大，项目无法进行准确估值，一般社会资本不具备或不愿意介入这类高风险项目。为此，对此类项目引导基金应进行分类管理，在5-7年的时间期限内，政府引导基金的出资可免除利息，政府不分享收益，到期收回投资本金即可，适度允许失败。在合同中明确基金管理团队责任，当基金出现亏损或无法退出时，由管理团队成员以个人财产担保回购引导基金份额。政府出资代表人应重点监控管理团队成员资信、财产变化情况，监控所投项目是否符合小微企业标准，是否符合政府引导基金约定的新产品研发、还未产业化的科技成果转化等政策约束项目，保证投资方向不偏差。

（二）加强绩效考核管理，完善评价激励机制

建立引导基金单独考核机制，将政府引导基金纳入公共财政考核评价体系，采取有别于经营性国有资产管理的考核方式，重点从引导基金管理人履职情况、带动税收就业、产业引导效果三方面进行考核。在引导基金管理人履职情况方面，主要包括募资能力、投资业绩、提供增值服务能力、退出业绩等。在指标的设计上以可量化指标为主，对于不能量化的指标，如：运作规范性可以通过定性的形式评估是否按照约定有效实施；募资指标可以考核出资人实缴金额在约定期限内达到认缴规模等。在带动税收就业方面，主要考核促进就业及带动税收增加情况，以此来考察基金管理人、子基金、子基金投资企业在促进创新创业和扩大社会就业等方面发挥的作用。在产业引导效果方面，主要考核引导支持外部性强、基础性、带动性、战略性特征明显的产业领域及中小企业创业成长情况。

（三）强化市场运作，提高基金运行效率

政府引导基金一般在基金注册地、投资地域、投资范围等方面都做了限制。內蒙古基金政策在制定时也在上述方面实行了限制，由此限制了引导基金寻求合作对象的范围，进而造成资金的沉淀、闲置现象，资金使用效率低下，影响了引导基金的发展。为此，需从以下四方面加以改进：一是推进资金来源市场化。政府作为主要资金出资人在提供政策支持的同时，要和具备相应能力的市场化机构进行合作和资源互补，实现资金规模的杠杆扩大效应；二是推进投资策略市场化。打破既有的投资政策限制，放宽投资地域、领域、额度限制，在保障收益的前提下，更加注重资本生态和产业环境的打造。三是推进内部管理市场化。建立相关的工作体系和流程，包括行业信息和数据库，基金筛选流程，基本法律条款和谈判流程，基金监测流程，投资组合管理和风险管理流程等完整的内部风控流程。四是推进退出机制市场化。严格规范使用事先条款约定、市场上转让退出、政府让利等方式，提高政府资金的利用效率。

（四）加强基金团队建设，提高基金管理水平

重视和加强投资引导基金经营管理专门人才的引进和培养，建立一支业务精湛、懂管理的政府引导基金经营管理人才队伍，提高各级政府对投资引导基金的管理服务水平。一是公开招募国内外优秀基金管理人，对基金实行市场化运作，给予基金管理团队更多的主动权；二是充分发挥财政、金融等部门和引导基金管理公司的作用，强化各级政府引导基金管理人员的日常指导培训，进一步提高基金投资管理水平。鼓励基金管理人员“走出去”，考察学习其他省区先进管理经验，积极参加具有影响力的投融资年会、专题研讨等活动，拓宽视野，活跃思维，提高能力。三是适当提高政府引导基金从业人员的薪酬待遇，给予必要的奖励或补贴等，吸引、培养、留住高水平的专业人才。

参考文献：

[1] 2016年政府引导基金专题研究报告 .投中网.

[2]2015年政府引导基金报告.清科观察 .

（作者单位：内蒙古自治区发展研究中心）

责任编辑：张莉莉endprint