行政强制执行方式中“断水、断电”的思考

李国平 王洪涛 陈 乾

(1.中国共产党长春市委党校法学教研部，吉林 长春 130103；2.国网吉林省电力有限公司经济法律部，吉林 长春 130000；3.吉林集成律师事务所，吉林 长春 130000)

《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)是一部规范行政强制的设定和实施，规范和保障行政机关依法履行性质强制职权，维护公共利益和良好的社会秩序，保护行政相对人合法权益的法律制度。《行政强制法》早在1999年前后就已经开始纳入立法范围，经过12年5次审议酝酿通过的《行政强制法》，于2012年1月1日起开始生效施行。该法第43条禁止行政机关在法定节假日或者夜间执行行政强制，而且为了保障民生等自然人的基本生存权，明确禁止对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。此条伴随城市化建设过程中通过断水、断电等强制措施迫使权利人搬迁的事件频频出现，应运而生，具有保护人权的重要意义。

一、作为强制执行方式的思考

《行政强制法》第九条规定了行政强制措施的种类：(一)限制公民人身自由；(二)查封场所、设施或者财物；(三)扣押财物；(四)冻结存款、汇款；(五)其他行政强制措施。而第五款中的其他行政强制措施，作为兜底条款，给了行政机关许多发挥空间，其采用的许多“五花八门”方式都可以归在此款之内，断水断电自然就可以被定义在其中。

目前，我国有很多行政机关为了使行政处罚达到目标，常常用停电停水作为强制执行的方式。由于其效果收效甚佳，被很多行政机关频频使用。比如，国土资源、安全监督、工商管理、环境保护等多部门的联合行动要求供电供水企业配合停电的通知频频发出，甚至有的法院也要求配合强制执行，一般内容包括执法部门确定了一些的违反法律、法规、规章的企业，对其终止或中止供电、供水。供电企业作为夹在中间的一方，一边对用户有着保障供电的义务，一方又对政府行政职能部门有着配合的义务，正是由于处在两难的境地，时常发生以供电供水企业为被告，诉其违法停电停水的案件。

根据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国电力法》、《中华人民共和国水法》等法律法规的规定，断水、断电一般作为由供电供水企业所采取的具有制裁性质的强制方式，在合同法层面上违反了供应合同所确立的义务。违约行为成为行政制裁的方式，加之供水供电等公共企业的垄断强势地位，这种双重的强势必然引起作为合同主体的行政相对人的不满，因为被行政强制的一方，与供电供水企业是横向的平等的法律关系，与行政管理部门属于纵向管理的不平等的法律关系，由此混乱地产生许多诉讼，一定程度上浪费了司法资源。

关于《行政强制法》第43条的规定还存在有待进一步考量之处：首先，调整对象与适用范围。第43条在立法方式上采用列举的方式，明确规定不得对居民的生活适用断水、断电、断热、断气等方式进行行政强制，可以试着思考一下这些方式是否可以在企业身上实施呢？大多数人的观点是，这项规定的适用对象仅指居民生活，即自然人的生活起居。而对法人或其他组织，行政部门等依然可以采取停水、停电、停热、停气的方式督促其履行义务。

其次，语言描述模棱两可、指向不明确，缺少可操作性。43条所包含的相关行政决定中“相关”如何界定？主体在此条中的定义是行政机关，那么向法院申请强制执行的是否可以进行呢？而对于水和电等不但用于生活，并且用于对外经营的家庭旅馆、技能服务类等以住所地作为主要经营地点。如果对这类经营者做断水断电等强制措施，迫使其履行行政机关的行政决定，很可能影响到居民的生活，甚至有可能连累到无关的人员，造成损失。

最后，公共服务企业与客户之间履行合同的义务和对行政机关行政决定的协助履行义务之间的矛盾。公共服务企业与客户之间的合同是一般的民事合同，公共服务的中止，必须有合同的约定或者法律的规定，而且根据合同相对性的原则，出现约定或法定的事由可以中止服务时，也只能由作为合同主体的公共企业进行。这些是一个基本的法理认识，那么，如何判断和解释作为非合同主体的行政机关采取的断水、断电等行政强制执行决定的合法性呢？出现由于停电停水而来的诉讼责任又该怎么划分呢？从法理学的角度来看，行政行为具有既定力，行政行为自做出决定时即具有法律效力，配合协助的义务也就落在了相关人和供电供水企业的身上，若具有配合义务的主体履行了配合工作，行政决定才得以进行。供电供水企业既具协助执行的有配合义务，又具有履行公共服务合同约定的义务的义务，使这些企业陷入一个两难的境地，配合协助的义务是否一定大于合同履行的义务呢？

二、断水、断电措施的运行方式的思考

在不断加快的城市化进程中，拆迁补偿问题是不可避免要发生的，但由于双方很难达成合议，以至于时常发生暴力拆迁的情况。如果被拆迁人拒不履行政机关赋予的强制义务，随之而来的就是用断水、断电等手段迫使其履行，使被拆迁人不得不接受拆迁单位提出的条件，因此，这种方式一直被民众和学者所诟病。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第31条严禁采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供电等公共服务或者中断道路等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的要依法赔偿，构成犯罪的，对相关的责任人员依法追究刑事责任。在拆迁过程中采取停水、停电等手段容易使不必要的矛盾激化，进而可能导致群体性事件，国家在立法上就考虑到了这些情况，从上述的法条就可以看出国家的立法态度。综合来看，对于居民用水用电等涉及国计民生的问题上，国家的做法还是以禁止为主的，以有条件限制程度的使用，体现了保障人权，尊重公民生存权的法治精神。由此看出，国家在立法程序上规定断水断电方式还是非常严格和谨慎的。

笔者对相关法律法规进行整理分析，采用断水、断电等方式履行行政决定的，一般包括以下三种情形：

(一)对拒绝履行主合同义务，单方违约的所使用的强制手段。根据《城市供水条例》第35条的规定，城市供水行政主管部门经过县级以上人民政府批准的，对于欠缴水费、擅自将自建设施供水管网系统与城市公共供水管网系统直接连接的等几种违法行为，可在一定时间内停止供水。《电力供应与使用条例》第39、40对停电进行可严格的规定。所以断水断电必须有相应的法律法规的规定，且下位的规章不得与上位法律相抵触，这种方式属于对合同违约很大程度的制裁或者惩罚，只有在合同一方当事人存在严重的违法行为时，且须经过相关行政机关的批准程序方可采用。

(二)面对可能导致公害的情况，状态紧急之下可采取断水、断电等强制措施。发生比较重大的突发公共事件，发生漏电、漏水、漏气等情况，可以立即通知有关主管部门采取停止公共服务等措施，避免再次出现危害。这种类型其实属于比较正当的措施应对突发性事件而采用。

(三)断水、断电等措施对拒绝履行行政义务主体使用，即停止供给。对于拒不履行行政法律法规中规定义务的主体，不对其提供行政服务或者中断行政供给财务等行为。所以，以这些拒绝的方式来保障行政决定的执行非常有效。在环境保护、城市建设等领域被大规模的使用。国家环保总局《关于1998年取缔、关闭和停产十五种污染严重企业工作意见的通知》规定对“十五小”企业要逐一落实，规定要坚持标准，对于符合条件的企业要切实做到“断水断电、拆除设备、吊销执照、清除原料”，将治理污染的要求落到实处。不论从立法的层级上，还是措施的使用上，越来越规范。

但在执行方式上，要思考以下几个方面1.如何规定执行断水断电程序？正当程序是行政行为应遵循的基本原则，在做出中止提供公共服务的决定做出时，应严格遵循正当程序原则，如告知事实及理由，听取陈述和申辩，符合特定条件的要举行听证等。另外，要求公共服务企业协助执行时，也应该履行特定的程序，这方面目前是一个空白，应进一步完善。2.怎样确定执行时长？供水供电等企业配合行政机关断水断电的时长如何确定，执行多久能确保不影响被执行人基本生活？3.怎样确定执行程度？断水断电执行到何种程度为止，否则，不可能无限度地进行下去。

三、结论

“断水、断电”作为一种行政强制执行方式，要与其他行政强制手段互相衔接或者转换。而且，这种方式必须在较为苛刻的条件下才可以使用，不然，不能随意使用。我国行政强制法的在此类规定上较为笼统，采用断水、断电方式的前置条件以及程序的规定，方法上不具体、难操作，可以通过增加单行法律法规对其加以细化。

《行政强制法》第43条从法律关系上分析，包括两种法律关系，一是行政相对人与行政主体之间以及行政主体与公共服务企业之间的纵向管理关系，二是公共服务企业与行政相对人之间的横向的服务合同关系。纵向关系属于行政法调整的领域，而横向关系中则属于民法调整的领域。两种法律关系，两种法律调整领域，混合于同一行为之中，行为的做出既要符合行政法的主体合法、程序合法、法律使用正确的基本要求，也要符合合同法的平等、自愿、公平、有偿的基本原则，建立一种合法有效的转换机制，由民事上的合同中止行为合法有效的转化为行政法的行政强制行为。

综上所述，行政强制是一把双刃剑。如果能够合理运用，既能够给公共秩序以维护，倡导人人遵守法律，是社会有良好的法治环境，构建和谐社会。如若不然，使行政强制手段行使不当，就可能使公民、法人和其他组织等主体面对的巨大的威胁，甚至严重破坏政府的形象。在立法过程中要充分考虑，要给行政机关行政权行使的空间，但又要要求其行使适度，在过程和结果中加以监督，保障行政机关在执法过程中依法实现职能，维护社会利益和公共秩序，保护各个主体的合法权益”的立法宗旨。并且对断水断电的程序、时长、程度都要做出明确的规定，才能使其作为一种强制执行手段具有正当性。