浅析政府规制视角下的行政审批制度改革

戴艳霞

(赣南师范大学政治与法律学院，江西 赣州 341000)

党的十八届三中全会明确提出“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”。行政审批制度作为政府规制的一种，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。积极推进行政审批制度改革，对于转换政府职能、提高政府公信力、防止腐败都有非常重要的意义。

一、政府规制与行政审批的概念及特征

(一)政府规制与行政审批的概念

1.政府规制

政府规制，英文翻译为“government regulation”。如今我国对“regulation”有几种不同的译法，其中“政府管理部门和行政学家们多称之‘规制’，意在强调政府的监督作用而非直接行政命令；法学家们也习惯称为‘规制’，更看重它须以法律法规作为其正当性和合法性的来源。”[1]本文统一沿用“规制”的理解。政府规制指政府为维护和达到特定的公共利益运用公权力，通过制定规则，或采取某些具体的行动对个人和组织的行为进行限制、监督、制约。

2.行政审批

行政审批指政府机关依法律、行政法规的规定，根据行政相对人的申请，按法定程序，对符合条件的相对人授予从事某种行为的资格、确认享有某些权利的行政行为。行政审批的主体是行政机关，即我们日常所说的政府，客体是符合条件的行政相对人，如个人、组织，方法是按法定程序授予申请人从事某种行为的资格、确认享有的特定权利。

(二)政府规制的特征和作用

有序合理的政府规制有利于合理配置社会资源，提高社会资源的使用效率。政府根据对社会有限的资源的分析，对社会上不同个人与组织对特定资源的需求情况、利用水平、对社会带来的效益情况等进行分析比较，在权衡之下通过制定相关规定或者通过实施具体的行为来对这些社会资源进行分配。而不合理的政府规制有如下消极作用：首先滥用政府规制会导致规制繁杂，规制成本高，收益甚微。其次，过于严格、呆板的政府规制抑制社会组织的活力与创新。

二、中国行政审批改革存在的问题与原因分析

(一)改革的实行主体较为单一

行政审批的主体是行政机关。在行政审批改革初期，中国还处在计划经济时代，政府集中企业所有权与自行决定的权利，企业非独立的生产者、投资者，无财、物等的经营自主权，企业之间没有太多竞争。生产资料统分统配，消费品统购统销，主要按政府的指令来安排工作。这时，审批较统一、简单。然而，随着生产力的快速发展，产品与服务的生产经营都源于自由市场的自由价格机制引导，国家宏观调控，并不再由政府一头说了算。如今，社会职能相分离、分工愈发精细，国家大力鼓舞个体经营、私营经济的发展，社会上形成了各种各样、大量的利益团体。在这个追求公平交易、充满竞争的市场经济社会，需要处理的行政审批事项会非常之多，仅是现存的、相对稳定的行政机关来行政审批会存在瑕疵。

(二)行政审批制度改革的对象界定有待商榷

行政审批的对象是指向政府提出申请被政府依法律、行政法规认为合条件的人或法人、社会组织。甄别申请人是否符合申请条件，保证符合条件的申请人能够顺利获得审批是良好行政审批的重要表现。被审批的申请人符合法律法规的要求是行政审批实施的前提，而政府所依据的法律、行政规章细致、正确标示则是高效、准确审核提出申请的人、社会组织等的途径。现实中，在利益的驱动下，存在着许多令人瞠目的现象。有些个人或群体，为了获得某些利益，假冒、伪造某些条件去申请某些项目的行政审批。而且对行政审批改革的对象的精确确定对社会经济市场的健康运行有着重要的作用。

(三)行政审批成本高与改革质量受到质疑

许多审批部门存在着行政审批的手续较多，行政审批的申请者经常需要跑多个部门，经历许多流程，并且有些审批事项不同部门会收取不同的手续费。这会导致申请者在申请审批事项所花的时间、金钱较多，成本较高。

行政审批改革的不断进行是不可阻挡的趋势。然而，对于许多地方的改革，许多人并不看好。因为在有些地方政府存在着一种现象，那就是实际取消、调整、下放的行政审批事项落实的进度慢、执行的力度尚待加强；选择性下放行政审批权，对于有些重要的行政审批权依然紧握在政府的手中。其次，对于有些政府已经取消了的行政审批项目，绝大多数行政相对人无需获得政府的许可都可凭借实力在市场上和其他实体进行自由竞争。那么，市场上的这些企业等在从事这些活动是否会造成环境污染、是否会破坏公共财物就成了大家担忧的事情。

三、基于政府规制理论应对行政审批制度改革问题的策略

(一)规制权衡

权衡被视为政府规制的核心内容。政府规制须衡量规制过程中的资源分配效率，在资源有限的前提下，尽可能地达到政府规制的意图。既需思考和认识到规制的发挥积极作用的情况，同时必须清楚地认识和明白到规制也许会产生的成本。也就是在规制时注意要“两害相权取其轻，两利相权取其重”。一是规制成本的可接受，二是规制形式的可接受。规制成本的社会可接受，意味着在该种条件下的成本是社会公众能够承担的，是维护人们“最佳利益”的。比如，单纯为了提高申请人的办事效率对相关项目取消行政审批而对环境造成重大污染从而影响社会的发展、损害人们的生命健康，这是不符合人们的最佳利益的，不利于社会的长远发展。

(二)加强规制行政审批制度的机制

首先建立健全行政审批的立法机制。将《行政许可法》以及相关法律法规与《政府信息公开条例》、《公务员法》相衔接，规制统一的行政审批制度，形成一个完整有效的约束、规范以及调整机制。使政府工作人员行政审批有法可依，有法必依，统一标准，提高办事效率。其次，加强监督。提高行政审批的内外部监督与贯穿行政审批整个工作的事前事中事后监督的水平并完善社会公示制度。再次，确立行政审批的责任追究机制。明确各部门的职责与权限，对行政审批机关的工作人员的审批工作具有具体化、可操作化，规避行政审批工作人员办事拖拉、对申请人的请求进行踢皮球等造成办事效率低、损害公民利益的事情发生。

(三)设立标准

在社会规制的过程中，制度的规定性都不可避免的带有一定的模糊性，故需要具体的执行标准来将模糊的制度可操作化和明晰化。设立标准的主要方法包括：将原有较为混乱的、多样的标准体系进行合并，对一些通行的标准进行制定。第一，明确达到审核批准的行政申请人的标准。这就需要对特定行政审批的项目达到允许审批的界限进行界定。意味着与之相关的法律、行政法规对审批的项目应当明晰，可量化。第二，对审批流程实施标准化。首先，应将必须有的行政审批流程在法律法规中说明，其次政府部门可以制定审批的流程图，方便公众熟知。审批流程具应当将受理地点、法定时限、承诺时限、咨询电话等做出详细、具体的说明。第三，设立对行政机关工作效果的评价标准。对行政审批的项目在审批所用的时间、审批后后达到的效果等确立一个标准体系，并采用网络跟踪评价等方式来加强公众对其评价。

(四)发展和完善行业协会和中介组织

发展和完善行业协会和中介组织主要应抓好两项工作：第一，在社会领域推进“政社分开”改革。在全社会树立起社会有能力去做的事，政府则尽可能的放权让社会去做，使行业协会和中介组织有必需的活动空间和平台。第二，加强对社会组织机构在学习行政审批知识与提高技术水平所需的投入。如定期给社会机构的工作人员进行针对审批的专业知识讲座，加强相应技术设备的投入。这有利于行业协会和中介平台提高工作能力与服务水平，有利于激发市场主体活力。同时为加强对它们的监督管理提供了制度支持，有利于提高行政审批的透明度。