政府公信力建设的现实困境与有效路径探析

靳 涛

(东北师范大学 政法学院,吉林 长春 130117)

政府公信力建设是当前我国党政机构和行政体制改革努力的方向,也是我国社会主义民主政治的重要组成部分。党的十九大报告强调要“增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府”，但从现实来看,政府公信力建设面临着许多困境。随着改革开放的深入发展,我国的社会结构发生了深刻的变化，在经济建设取得重大成就的同时,各种市场主体与社会主体开始显现,并在一定程度上共享着政府的治理权威,由此导致了政府公信力的弱化。同时，转型社会的矛盾积聚也给政府公信力的建设提出了新的挑战，诸如群体性事件、公共安全问题及政府内部腐败等问题,使政府公信力建设陷入了“塔西佗陷阱”的泥沼中。传统的政府行政模式无法有效应对经济社会的快速发展所带来的各种治理问题,又亟须通过重塑自身权威来摆脱不断增长的市场主体与社会主体对行政过程的裹挟和影响,因此，推动以决策体制民主化为主要内容的政府行政体制改革就成为提升其自身公信力的必然选择。只有在有效的行政过程中协调多元利益关系,整合各种治理资源,发挥政府在国家治理中的引领作用,才能保障社会顺利实现现代化转型。

一、政府公信力的内涵阐释

政府公信力指的是政府以其权威性资源开展行政活动而产生的对公众的影响力与号召力。作为一种重要的社会关系,政府公信力的概念涉及政府与公众两个行为主体,它是在政府对民众现实利益维护与促进，以及对公众期待的有效回应的基础上产生的,本质上是政府权威的体现与外化。虽然在对公信力的塑造与提升过程中,政府处于主动态势和主导地位,但民众作为政府行为的受众,对其行为、信誉和形象的评价与认可也是必不可少的,“在当今世界上,什么都无法逃脱公众意见的砂轮……离开了民众的支持,没有任何个人或机构能够长期兴旺发达”[1]。政府的理性自觉与公众的价值判断构成了政府公信力的两个基本维度,反映着政府与公众之间的相互依存关系。在两者的互动过程中,政府的行政行为是联结政府和公众的桥梁,因而也是政府公信力建设的关键环节。政府的行政行为既包括对自身内部事务的管理,也包括对市场的监管和对社会的管理，而无论是对哪一领域事务的治理,政府所需要的都是要赢得公众的政治认同,“只要存在着赞同,那么对权力与权利的同一性的判断就将一直延续下去。如果这种赞同被收回,那么这将构成政治缺乏合法性的标志”[2]。所以,以职能履行为依托的政府公信力建设需要遵循特定的认同逻辑。

其一,权力认可是政府公信力生成的合法性基础。现代政治系统得以建立的最根本前提是承认政府的权力来自于公民,正是公民将其所拥有的部分原始权利进行了必要让渡,塑造了凌驾于自身之上的公共人格——政府。所以,权力只有在许可的范围内为权利服务才具有合法性,这也是政府获取民众信任的基本原则。“合法性是把权力进一步转化为权威之过程中的关键性因素。这是因为,实质上正是信任感,才是社会和政治机构得以持续和持久地建设和运作的基础。”[3]政府的权力行为能否获得公众的自觉认可与服从,是衡量政府公信力的核心标准，而政府权力要获得公众的认可,就必须遵循三个基本的逻辑前提:首先,从权力的阶级属性来看,按照马克思主义的阶级冲突理论,国家是阶级矛盾不可调和的产物,阶级统治是国家的本质,因此由国家所垄断的公共权力也自然拥有了强制性。强制性的公权力是政府职能履行的重要保证,也是其获取合法性与公信力的必要条件。其次,从权力的伦理特性来看,权力主体必须承担相应的责任才能使其自身具备公信力。政府的权力本质上是一种委托权力,因而必须要遵循一定的伦理规范,即“权力要为权利服务”。政府只有通过自身负责任的权力行为来满足社会期望,才能赢得公众的信任。最后,从权力的扩张本性来看,政府要坚守自身的公益性,就需要加强对权力的制约。“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”[4],健全权力制约体制是防止权力异化的关键,也是政府公信力的一个重要来源。

其二,利益认同是政府公信力生成的绩效基础。利益既是人类社会发展的基本动力,也是政府存在的目的。因为“人们为之奋斗的一切,都同他们的利益有关”[5]。政府作为人类社会“契约的受托者”,其对于共同体利益的维护与促进直接关系到自身的信誉与合法性。伴随着经济、社会改革的不断深入,阶层的多元与利益格局的多元成为现实政治发展的一个常态,对不同阶层利益的协调与融合也自然成为政府行政能力的一个重要指标。在利益需求渐增与利益关系日益复杂的背景下,政府提升自身的公信力需要处理好利益认同的三个维度:一是利益的物质维度。在这一范畴内,政府应致力于增加公共产品与公共服务的供给,逐渐满足“人民日益增长的美好生活需要”,并进一步减少资源浪费现象,维护社会成员的整体利益。当民众有了更多的获得感,对政府的满意度也会随之增加。二是利益的社会关系维度。由于人类社会所占有并使用的资源是稀缺的,这种稀缺不仅在总量上是有限的,而且相对于人的欲望而言也明显不足,所以政府的权威性分配是不可避免的。公众对政府分配的权威性认同体现在分配的正义性上,即这种分配不仅要遵循基本的程序正义,还要满足“最少受惠者”的最大利益需求,从而解决“不平衡发展”的问题。此外,政府与社会之间及社会不同利益主体之间往往会产生利益矛盾与冲突,对于矛盾与冲突的有效化解也是政府提升公信力的一项重要内容。三是利益的个体精神维度。政府对公共利益的增进和对社会资源的分配不可能照顾到每个社会成员的利益,甚至会对某些成员的利益造成侵害。这就需要政府完善利益诉求机制,建立成熟的救济机制,实现对民众个体利益的维护。政府能够有效回应民意诉求,也就能促进公众的利益认同。

第三,权利认定是政府公信力生成的责任基础。人类社会是由多元的个体和复杂的利益联结的统一整体。在漫长的权利对抗与利益纷争的历史中,人们逐渐认识到个体权利在共同体生活中的重要性,并建立起了以政治权利为基础的相对完善的民主制度。社会成员对个体政治权利的认知与追求是现代政治体系发展的重要推动力。因而不论是从社会均衡与稳定的角度还是从政治发展的角度来看,公民的基本权利都是公共生活的核心。但是,权利主观上的自为性与客观上的散在性迫切需要一个中立的调节者与整合者,于是政府作为公共权力的唯一承担者,便承载着确认与维护社会成员权利的责任，对这一责任的履行也是政府增强公信力的关键。按照权利的主张内容来划分,公民的权利分为积极权利与消极权利。积极权利是指公民要求国家权力积极介入以帮助自身实现某种利益目标的权利,如政治参与权、生存权、受教育权和社会保障权等,通常被称作“免于国家匮乏的权利”。消极权利是指公民要求排除国家权力介入或侵害私人领域,以保障个体自由行动的权利,如生命权、财产权和自由权等,也被称作“免于国家干涉的权利”。事实上,不论哪一种权利类型,都要求政府承担“积极义务”:一方面,政府需要通过机构改革、职能转变和加大公共投入等举措来促进公民积极权利的实现;另一方面,政府需要通过加强程序性立法、完善权利救济制度、积极推动社会的多元自治与多元共治等方式来保障公民的消极权利。政府只有在这两种权利的认定与促进上与公民达成某种共识,才能使公民形成对其权威的认同与归属。

二、政府公信力建设的现实困境

改革开放40年来,随着经济的持续高速发展,由社会关系的结构性变迁所形成的利益格局日趋复杂多样,伴随着物质生活状况的极大改善,人们对于扩大政治参与的愿望及共享经济发展成果的诉求更加强烈。新的社会环境不仅对政府的认同基础提出了严峻的挑战,而且使得公信力建设成为一种必要。政府能否通过自身的改革适应变化了的社会环境,巩固自身在国家治理中的权威地位,不仅关系到国家治理能否顺利实现现代化,也关系到党的执政地位的巩固及“两个一百年”奋斗目标的实现。

(一)部分行政权力的腐化与弱化动摇着政府公信力的合法性基础

权力腐败是转型社会不可避免的政治现象,根据亨廷顿的阐述:“新旧规范的冲突为个人创造了以这两种规范所不承认的方式进行活动的机会”[6]。随着计划经济向市场经济的转轨，以及封闭社会向开放社会的转变,人们的价值观念也发生了转变。在漫长的历史发展中形成的权力本位价值观依然占据强势地位的前提下,拥有行政权力的政府公职人员尚且能够坚守廉洁政治的底线；但在社会转型时期,市场经济对于资本的崇拜使得“金钱本位观”逐渐取代“权力本位观”,掌权者无法完全抵制资本的诱惑，并且原有的制度规则在快速变迁的社会关系中无法形成对权力的有效规制。由此,在腐败动机与腐败机会的交互影响下,权力寻租现象开始蔓延，权力腐败作为转型社会的附属物,严重损害了政府的形象,导致其公信力下降。

行政权力的弱化指的是权力在行使过程中的执行力与有效性的下降,具体体现为中央政府权力在地方政府中的弱化和基层政府权力在基层社会中的弱化两方面。就前一方面而言,由于我国的政府机构设置在纵向上呈现多层次性特征,这种多层的机构设置无论是对中央权力的下行效力还是集中能力,所起到的作用只能是弱化而非强化；也由于这种多层次性的结构特征,使得中央的授权与地方的用权发生了裂变,地方政府的权力拥有很大的独立性,导致了一系列治理难题的产生，这也正是地方政府公信力远低于中央的一个主要原因。另一方面,基层政府相对于基层社会的直接行政行为也存在权力效力不足的问题。由于长期以来的相对稳定性和较少的政治干预,我国基层社会的维系及运转更多地依赖惯例、习俗和人情等伦理化因素,而较少遵循制度、机构和权力等政治因素,这就使得以正式的结构规则和权力为基础的政府行为难以契合基层现实,从而很难在基层得到尊重与贯彻。权力的弱化直接导致政府的政策落实不到位,权力责任无法得到体现,使得公信力建设面临很大困境。

(二)利益格局的多元化影响着政府公信力的绩效基础

在社会转型时期,经济体制、社会体制变革所产生的一个重要影响就是利益的分化与重组,并据此形成了多元的市场主体与社会主体。这些多元的利益主体及与之相伴的信息化、网络化浪潮不断冲击着原有的高度整合的社会结构,使得单一的、同质的社会关系向着多元的、异质的方向发展。在这一背景下,政府对国家治理的控制力度及资源垄断范围逐渐缩小,与此相应,市场主体与社会主体则开始承担部分治理责任。责任的分担必然导致权威的分化,由此带来的是政府影响力的下降。社会结构的深刻变迁也导致人们思想观念的变化。在多元的思想文化环境中,人们的价值观念和政治认知受到各种新兴的文化和意识形态的冲击,原有的政治认同不断被消解、重构,从侧面显示出不同的利益主体由于利益取向的不同,所形成的不同的政治态度。尽管社会结构的变迁无法从根本上动摇政府治理的权威,但在一定意义上说,利益的多元化、阶层的多样化及思想文化的多元化,已经成为政府公信力构建面临的巨大挑战。

利益格局的多元化还意味着利益关系的复杂化,政府不合理地协调利益关系也是自身公信力弱化的一个原因。作为改革开放的推动者,政府在促进经济社会快速发展方面扮演着重要角色。但由于改革采取的是渐进方式,政府职能的定位与调适存在明显的滞后性,因而在面对复杂而深化的利益矛盾时,不免会出现缺位、越位或协调方式僵化等问题,这就加深了政府与利益相关者之间的隔阂与不信任。社会关系的本质是利益关系,面对转型社会日益增多的利益问题,政府如何妥善协调利益关系,实现不同群体利益的融合,是树立自身权威的重要内容,也是实现国家治理现代化的核心问题。特别是在利益分配的过程中,由市场经济的自发性所导致的贫富差距、区域发展差距等问题,同样为政府治理带来一系列挑战。而在现实中,政府不合理地介入利益分配,如某些官员依据自身偏好所颁发的政府许可、特许经营等,严重损害了相关群体的利益,使政府失信于公众。

(三)公民权利意识的增强改变着政府公信力的责任基础

市场经济的发展激活了社会成员的权利意识,促使人们积极争取并维护自身权利。尤其是在经历了长期相对稳定的经济增长和物质繁荣之后,人们不再单纯追求收入的增加与生活的改善,反而更加关注自身权利的维护与自我价值的实现等问题,“原来以追求并享受治理成果为特征的‘物质主义公民’逐步转向为要求公民权、自由、公正的‘批判性公民’。……民众对政治体系的认同由原来主要取决于政治体系所提供的产品和服务,逐渐转变为主要取决于政治体系的运行过程是否合法、清廉，是否符合公民权利的实现”[7]。这表明政府的治理责任也不局限于对民众基本权利和利益的维护,还致力于公民政治权利的拓展与实现。毕竟权利是“从各种规定正当行为的理想法令这样一个理想体系,过渡为对拥有某些东西和做某些事情的要求”[8]。

公民权利意识的增强对政府治理提出了更高的要求,推动着政府治理模式的变革。传统政府治理模式下,权力发挥着重要作用。政府作为唯一的治理主体,主要通过权力来推动社会总体利益的实现,而较少关注社会个体或某一部分群体的特殊权益。因此这种治理模式既是政府中心主义的治理,也是一种粗放式的管理。而随着公民法治意识的普及与权利意识的增强,政府的治理模式逐渐向多元化与精细化方向转变,不仅在治理过程中更加强调公民、企业等社会主体的参与,而且在治理效果上更加关注各治理主体的特殊权益，由此便加大了政府治理的难度。政府不仅要平等对待和保护公民的各项权利,还要在公共事务中保障人们自身偏好的表达与实现,这促使政府的责任重点由保障消极权利转向了促进积极权利上。而互联网作为一个新兴的“公共空间”,更是将政府的责任基础从权利的保障与促进扩大到制度建设与完善上来。政府需要通过制度创设来规范网络空间,畅通民意表达渠道,以释放社会压力。否则,现实社会的矛盾积聚将通过不规范的表达渠道转变成公共事件,从而挑战政府的治理权威。

三、决策民主化:政府公信力建设的必然选择

决策是政府治理的起点,决策的过程与质量直接关系到政府治理效能的发挥,进而影响到政府公信力的建设。因此,无论是从规范政府权力行使的角度看,还是从满足公民权利意识增强的需求看;无论是从建构合理的利益协调机制的角度看,还是从提升政府治理能力的需要看,以决策为突破口进行政府公信力建设都是一个必然的选择。此外,民主政治已经成为当前政治发展的主流,即使人们对民主的理解存在许多争议,也不妨碍其作为一种价值理念被人们用于指导实践。这是因为民主政治不仅具有合法性的价值,而且对治理具有功能性作用[9]。所以,在民主治理已经显示出巨大治理价值的前提下,推进决策体制的民主化改革就成为提升政府公信力的一个有效路径。这一路径的效用主要体现在以下三个方面。

首先,有助于优化政府治理中的权利—权力关系结构。现代民主政治的发展已经使得人民主权观念成为社会共识从而深入人心。而人民主权的逻辑前提是承认“人民是权力的唯一合法源泉”和“原始权威”[10]。所以,良好的权利—权力关系结构必然体现在对政府权力的合理规范与对公民权利的有效保障上。在这一方面,民主化的决策体制为吸纳多元社会力量参与制约政府权力提供了一个有效平台。一方面,多主体的决策参与增强了公权力的人民属性,使得政府的治理活动能够充分体现社会意义,有效维护公共利益。另一方面,不同利益群体通过有序的决策参与，不仅可以将权力行使限定在公众许可的范围内,从而防止公权力对私权利造成侵害,还可以增强政府体制的包容性,从而提升其治理的合法性。

其次,有助于促进利益协调,增强政府治理的公平性与普惠性。在社会转型时期,利益的分化与利益矛盾是社会发展的必然现象。要防止社会利益分化的加剧与利益矛盾的聚集,特别是防止社会强势群体对政府决策的裹挟,就需要推行民主决策。民主化的决策过程是一种促进利益协调与整合的对话协商过程,它通过提供利益诉求的表达机制与利益争端的解决机制,来调整利益分配的失衡,化解社会矛盾。决策民主化还是增强政府治理公平性的有效路径,“民主政治运动和民主进程的设计者们可以促进更多地参与决策过程,以此作为促进更公正结果的手段”[11]。它能够有效打破个人偏好对决策过程的影响,从而凝聚社会偏好,促进政府治理向公平与普惠的方向发展。

最后,有助于增强政府的治理资源整合功效。一般而言,社会抗争和群体性事件的产生通常是由于某些政府机构或部门的决策过程不透明、决策行为没有充分考虑民众利益诉求甚至侵害民众权利所导致的。要减少社会冲突,保持政治发展的稳定,不仅需要加强政府固有的社会管理职能,还需要通过构筑有效的信息交流与民意表达平台,加强政府与民众的对话与合作。显然,民主化的决策体制为政府整合社会资源提供了一种可能,它会“淘汰没有公信力的政策和政客,创造机制化的参与模式或渠道,从而减少动乱和抗议发生的可能性,它使某些社会集团把调整的代价不适当地转嫁给其他社会集团变得更加困难,因此,它能够减少激励非合作行为的种种因素”[12]。决策民主化不仅能够推动体制外的力量参与政府内部治理,提升其自我调整能力,还可以通过培养公众的公共意识与包容精神,提升社会的理性、文明程度,因而对政府公信力的建设具有重要意义。

决策民主化指的是将民主的理念与机制引入决策过程,通过广泛吸纳民意,在充分协商、论证的基础上由决策主体做出决定的一种制度安排。它在本质上属于民主治理的范畴,因此,民主决策体制的构建应当满足治理民主化的三个基本要义:一是在治理的价值取向上,治理活动要以维护和促进公共利益为基本目标,这是“民”之为“主”的要求;二是在治理的现实指向上,治理活动要以限制并规范权力行使为基本原则,这是“民”之为“主”的前提;三是在治理的过程方向上,治理活动要以多主体的多元互动为基本方式,这是“民”之为“主”的体现。基于此,我们可以从决策关系、决策结构和决策方式三个方面探索决策民主化的实现路径。

第一,要通过加强民众的决策参与和政府的信息回应来构建民主化的决策关系。民主化的决策关系应当是国家与社会、政府与公民在决策过程中实现良性互动的关系状态。这就要求政府在具体的行政过程中,既要提高公众的政治参与能力,又要加强自身的信息回应能力。“公共行政面临的核心问题在于,确保公共行政管理者能够代表并回应民众利益。否则民主制度便可能无以为继。”[13]构建民主化的决策关系最主要的就是要增加“民”在政府决策中的权重。一是要充分发挥现行民主制度的基本功能,保障公民基本的决策参与权利。其中,最主要的是要完善各级人民代表大会制度,支持人大及其常委会依法行使立法、监督、决定、任免等职权,扩大和增加民众知情权、选择权、监督权的分量[14],从而让人民代表真正代表人民进行决策。二是要拓宽公众参与政府决策的渠道。政治参与的扩大是现代民主政治最突出的表征,“如果说现代世界上正在进行着一场政治革命的话,我们或许可以把这场革命称作参与革命”[15]。要深化公民的决策参与程度,就需要在完善现有的座谈、听证、民主协商等参与渠道的基础上,规范网络等新媒体参与,从而为公众提供直接参与和间接参与相结合的多种参与途径。三是建立政府对公众的信息回应机制。随着公民权利意识的增强,公民对政府的“回应”有了更多期待,政府应当健全政务公开、决策信息公开等机制,提升行政工作的透明度,从而保障民众的知情权与监督权。

第二,要通过构筑权力制约与监督制度优化民主决策结构。在多元的社会背景下,政府仍然是公共事务的主要决策者,与其他治理主体相比,“政府无疑具有压倒一切的重要性,任何其他权力主体均不足以与政府相提并论。代表国家的合法政府仍然是正式规则的主要制定者”[16]。因此,决策结构的优化主要是指对政府权力结构的优化,即通过改变政府单一的负责体制与多层的领导机制,实现决策结构的扁平化与网络化。一方面,要优化政府的决策权,包括:以“放权”的形式,将地方或部门的部分权力赋予次级地方或下属部门,从而削减某一地方政府或部门过多的决策权力;以“分权”的形式,将地方或部门的主要决策权分化到领导集体中,并严格落实决策过程中的民主协商与民主表决程序,从而抑制地方政府或部门集中的决策权力;以“管权”的方式,强化各级人大、党委的权力监管职能,加强决策过程中的监督与问责,从而管住地方政府或部门的决策权。另一方面,要加强“异体监督”,探索民众对政府决策的监督与问责机制。“一个好的民主政体不仅要容许更多的边缘群体进入公共领域,保障他们的利益与呼声在政府活动中得到体现,还应该限制特权群体在政治领域中的影响力。”[17]民众直接监督决策的制定与执行,能够迫使决策者充分考虑民意,提升决策质量,从而使行政活动获得民众认可。

第三,要通过加强程序民主建构来完善民主决策方式。程序民主与实体民主相对,它指的是民主运作过程中的制度、机制等程序性规定。在政府治理中,决策民主化不仅体现为公共利益、多元参与等价值取向,还体现为程序化的制度安排。尤其是当决策活动容许更多的民众参与时,决策过程的秩序性与有效性问题就显得十分重要。“政治稳定依赖制度化和参与之间的比率。如果要想保持政治稳定,当政治参与提高时,社会政治制度的复杂性、自治性、适应性和内聚力也必须随之提高。”[6]因此,为保障决策的民主性与科学性,就需要通过程序民主的建构来规范相关行为:一是要推动决策制度化建设,通过权力清单、责任清单等形式明确规定决策主体、决策权限、决策程序和决策责任等事项,保障决策有章可循;二是要推动决策程序法定化建设,在立法听证、行政审批、党务政务公开等领域建立相关民主程序或公示制度并将其纳入法律体系中;三是要加强决策程序民主化建设,在重大事项立法及重要事项决策方面完善民意调查、专家咨询、公民或社会团体提案等决策环节,在政策执行方面完善民主监督、民主评议、决策纠错等机制建设。程序民主的建构重在细致严密与切实可行,因而要通过具体的制度设计来规范决策过程,从而保证决策的有效性。