论中国国有企业党的领导制度的功能

龚 睿

(中共中央党校研究生院，北京 100091)

认识中国国有企业党的领导制度的功能离不开非竞争性政党体制下的政党权力样态和国有企业的特殊的政治、经济和社会功能。中国国有企业作为由政府代表全体公民出资成立的公有企业，其职能根本上是为巩固中国共产党的领导和执政基础，巩固人民民主政体而存在的，国有企业的领导制度要服务和服从于坚持和改进党的领导和执政方式，实现国家治理体系和治理能力现代化这一客观任务。

一、国有企业党的领导制度是健全党的执政方式的重要工具

革命、建设与改革时期，中国国有企业与共产党一直发生着密切的联系，承担着重要的历史使命。中国特色社会主义的建立与发展并未改变国有企业所承担的历史任务。“在市场经济中，国有企业是一个特殊的混合性组织”。①2016年，在全国国有企业党的建设工作会议上，中共中央总书记习近平将国有企业定义为“国有企业是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量”，提出，“国有企业领导人员是党在经济领域的执政骨干”。从这个意义上讲，国有企业是中国共产党在新时代的特殊执政场域。执政意味着强制性公权力的介入，需要对权力进行系统性的制度安排。我们说，在中国特殊的政党政治权力样态中，对公权力的认识与讨论离不开“政党——国家”和中国共产党这一变量。

国有企业是中国共产党政党权力实现的特殊场域，“党组织通过自己在社会的政治、经济、文化等领域的事务中发挥着引导、组织、率先示范的活动，使自己相对于人民群众和其他追随者而言处于领先、率先、先行的地位”②国有企业作为一种政治经济混合体，具有公共性和企业性多重属性，是在相对封闭体系内部树立政党权威和执政基础的重要场域。国有企业的党组织作为党的基层组织必须“通过自身的强大组织力量和作用的有效发挥，与社会建立密切而协调的关系，使党成为社会的核心，社会成为党的基础。”③在国有企业内部，以政党权威推进构建有利于党的权力实现的制度环境，将党对国有企业的领导方式上升为成文的制度安排是中国特色社会主义国有企业党的领导制度最大的特征之一。

领导意味着以党的路线、方针和政策的贯彻与执行引导社会发展方向，开展全方位的政治、经济与社会变革。任何政党都可以在一定意义上实现党的领导权力。但是执政权的构建则需要借助国家政权组织加以完成。国有企业作为党的特殊执政场域，则要通过政党权力在企业中的实现推动领导制度的构建与完善，以领导制度的有效性降低政党的执政成本。一方面，社会主义政党体制的内在发展逻辑为党的领导和执政基础奠定了政治前提，领导制度的建立和领导能力的发展为执政的相关制度安排提供了政治资源。在国有企业中，党的领导制度的发展，领导能力的巩固意味着在国有企业中能够将党的有关执政的策略贯穿于企业发展的始终，增强党的政策的有效性从而降低党在特殊执政领域内的执政成本。另一方面，国有企业党的领导制度为党的执政制度建设，优化执政方式提供了可以选择的路径。在“政党——国家”权力样态下，国有企业的管理与运营实际上是政党权力运行的结果，党对企业的领导是在具有党员身份的管理人员主导下发展的，根据党内组织原则其在企业经营活动中的行为是组织行为而不是个人行为。因此，整个国有企业的发展都是在党的领导下完成的，通过上述路径，在“政党——国家”权力样态下将国有企业纳入进了政治系统的内部，国有企业的领导制度也成了党的执政制度的有机组成部分，探索出了一条马克思列宁主义政党执政的新路径。

二、国有企业党的领导制度是处理微观党企关系的重要工具

中国国有企业制度最根本的特征是在企业中坚持中国共产党的领导，将党对国有企业的领导拓展为企业发展的最大优势。上述企业制度塑造了中国特殊的微观党企关系模型，即国有企业要以党的建设为载体实现党的领导的常态化与制度化。

在政治属性上，国有企业要服务于中国特色社会主义制度的发展与完善，这一逻辑为建立、健全党对国有企业党的领导奠定了实践基础，是处理国有企业中微观党企关系所必须坚持的重要指导原则。改革开放以后，建立和完善以市场化和公司制为目标的国有企业改革不断深入，但是在中国共产党的政治认知范围内，在改革中坚持党对国有企业的领导是必须坚持的一个基本原则，“国有企业和国有资产必须牢牢掌握在党的手中”是一个无法逾越的底线。这是因为，“在政治属性上，加强党的领导，有利于把控国有企业发展的政治方向，从而在经济结构上保证社会主义公有制经济的主体地位”，④将国有企业党的领导制度与社会主义市场经济制度相勾连，实现政治制度安排与经济制度安排的融合是在政治维度上规范微观党企关系的重要方式。在社会主义国家处理微观党企关系的一个重要难题是怎样将政治制度安排与经济制度安排相统一，这是市场经济条件下亟待解决的挑战。在国有企业内部建立党组织，实现党的领导从组织到工作的全方位覆盖，“消除党组织与企业管理在机构设置和工作上的‘两张皮’，使党组织成为公司治理结构内在的重要组成部分，并且以科学机制保证党工作与企业管理工作结合在一起”⑤是实现微观党企关系和谐的重要举措，也是探索如何在中国特色社会主义市场经济中坚持党对国有企业领导的政治之维。

在经济属性上，国有企业具有企业的一般属性，国有企业无法完全摆脱营利目标。但在社会主义市场经济条件下，怎样处理好企业营利性与市场经济的法治性以及服务社会主义政治发展是国有企业的重要任务。因此，在企业经营活动中加强党对国有企业的引导和指导，克服市场经济的负外部性是处理微观党企关系的重要内容。

一方面，在普遍意义上，国有企业既是一种关于产权的制度安排，同时又是一种关于公共权力和政策工具的制度安排，“既担负着行政职能又担负着经济职能，这两重职能在现实中又是难以完全分开的，因而国有制本身必然存在着超经济强制，国有企业也就不可能完全做到政企分开。”⑥为了保障超经济强制实现政府主导社会发展的目标，当今世界各国在一定程度上都以政府权力干预企业经营行为，防止国有企业单一的逐利性。在社会主义市场经济制度发展过程中，中国政府势必需要加强对国有企业经营行为的干预。但问题的另一个方面，中国特色社会主义市场经济制度要求市场在资源的配置中起决定性作用，这就需要国有企业在市场中成为独立的经济主体。中国特色国有企业制度能够使企业党组织领导但又超脱于企业经营管理之外，保持适度的政企分开。因此，加强党对国有企业的领导就显得尤为必要。

中共十九大报告提出：“坚持党对一切工作的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”⑦在国有企业中坚持党对一切工作的领导主要体现为：其一，通过国有企业党组织将上级的组织的决策落实到企业中，控制企业发展的政治方向，克服企业发展的不经济行为，实现国有企业成为国民经济的重要一环，最终通过国有企业完成执政党的经济发展、社会发展和政治发展的战略目标；其二，作为政党精英的国有企业干部，在国有企业中以列宁主义政党所特有的组织纪律性保持对政党的忠诚，使国有企业中的政党精英以政党代表的身份将政党的一些主张在特殊的执政场域加以落实，完成党对企业的政治领导目标，进而通过先锋党员个人垂范作用实现党的执政的政治目的。

另一方面，作为一种特殊类型的企业，国有企业内部在管理上也存在“交易费用”。根据新制度主义经济学家威廉姆森的“公司理论”，公司的治理结构(governance structure)应该根据市场和交易来确定，公司存在的目的是降低交易成本。从这个意义上讲，在中国国有企业中设立党组织，坚持党的领导是通过组织建构降低企业交易成本的有效措施。其一，国有企业内部可能存在“企业失灵”的现象，这是因为“国有企业运行本身也需要支付大量的成本，此时国有企业的出现也鼓励了更具有风险偏好的行为，从而加大经济系统的不稳定性，很容易出现国有企业失灵，成为经济低效率的源头。”⑧国有企业党组织通过发挥执政党组织系统内部结构优势，发挥党组织领导作用实现对企业发展的规划，协调企业“三会一层”关系，做到统筹全局，尽可能地降低因治理机构之间关系协调问题所引发的企业治理成本增加的问题，同时通过共产党内部组织系统的优势，及时反馈企业治理中所出现的问题，主导执政党进行政策和法律的制定，进而降低整个国有企业体系内的管理成本。其二，国有企业党组织作为执政党权力的延伸，只有通过党组织的直接领导，才能迫使企业采取与国家利益一致的行为，这是降低企业外部交易费用的最直接的手段，这也是在国有企业中加强党的领导的政治目的。

注 释：

①杨励，刘美珣.国有企业的特殊性与我国国有企业的布局定位[J].清华大学学报(哲学社会科学版，2003(2).

②张恒山.中国共产党的领导与执政辨析[J].中国社会科学，2004(1).

③林尚立.领导与执政：党、国家与社会关系转型的政治学分析[J].毛泽东邓小平理论研究，2001(6).

④卢江.坚决加强和完善党对国有企业的领导[J].红旗文稿，2017(5).

⑤姚桓.加强和改进国有企业党建工作的思考[J].中共福建省委党校学报，2017(10).

⑥于良春.论我国国有企业的战略定位[J].文史哲，1999(2).

⑦决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.20.

⑧汤吉军.市场失灵、国有企业与政府管制[J].理论学刊，2015(5).