保障性安居工程建设管理中存在的主要问题及对策分析

2018-01-24高嵩

中州建设 2018年4期

高嵩

（河南省审计厅，河南郑州 450000）

住房保障是社会保障体系的重要组成部分，党中央、国务院历来高度重视，党的十九大作出“坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”的战略部署。近年来，保障性安居工程作为深化住房制度改革的重大民生工程，在加大住房有效供给、改善住房困难群众居住条件、推动新型城镇化建设、促进经济平稳健康发展等方面取得了很大成效。

1 政策背景

保障性安居工程制度体系的建立是一个探索、渐进、调整、完善的进程。2007年，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度；2011年，国务院办公厅发布《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》，大力推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设，加大农村危房改造力度，建立目标责任制和考核问责机制，推动保障性安居工程建设进入快车道；2013年，国务院发布《关于加快棚户区改造工作的意见》，加快推进集中成片城市棚户区改造，将其他棚户区、城中村改造纳入城市棚户区改造范围，加大资金筹措和信贷支持力度；2015年为加快安置进度，降低棚改开发地块容积率，改善项目品质，结合稳增长去库存需要，各地进一步提高棚改货币化安置比例。

经过十多年的市场变化和政策调整，安居工程体系的组成部分从以经济适用房、廉租房建设及廉租补贴发放为主转变为以城市棚户区改造、公共租赁住房和农村危房改造为主；安居工程的保障对象从以城市低收入家庭为主，逐步扩大到城镇住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员、居住在危房的农村贫困人口；安居工程的安置形式从实物建设转为因地制宜结合货币化安置和实物安置。

2 存在的主要问题

由于保障性安居工程体系涉及面广、投资体量大、建设周期长的特点，在长期的安居工程建设过程中，存在一些问题需要引起关注。

2.1 工程建设程序方面存在的问题

一是建设用地管理不规范。如棚改及配套基础设施建设项目因用地未落实而无法开工建设；未取得建设用地批准而非法占地建设；未按规定对配套建设的商业、服务业等经营性设施用地实行有偿使用；违规改变安居工程用地性质、用途或容积率等规划设计；违规以棚户区改造等名义减免返还土地出让收入。二是工程招投标及项目管理不规范。如依法应招标未招标、投标违法违规操作；非法转包分包、肢解发包或转让。三是建设手续不齐全。如未按规定取得建设用地规划许可证、工程规划许可证、环境影响评价审批等基本建设审批手续。

2.2 工程建设管理方面存在的问题

一是设计监理履责不到位。如施工图设计未经审查就擅自施工；施工图设计未达到抗震设防、建筑节能或其他强制性标准要求；监理履职不到位。二是施工质量管理不到位。如未按设计图纸和施工技术标准施工，存在偷工减料、以次充好；工程存在质量瑕疵或影响房屋安全的质量缺陷；建筑材料防火性能或消防设施配套不达标。三是竣工验收不规范。如已基本建成项目由于前期建设手续不全等原因无法办理竣工验收备案；安居住房未按规定办理竣工验收、验收不合格或虚假验收就交付使用。

2.3 安居住房使用和运营管理方面存在的问题

一是违规改变安居工程住房用途。如违规作为商品房面向社会销售；企事业单位违规占用于办公、经营；保障对象违规进行转借、出租；违规改变教育、服务等公共配套设施用途。二是住房空置。如已办理竣工验收备案的安居住房长期空置；建设进度滞后导致长期未建成。三是产权登记不明晰。如政府投资的保障性安居工程已竣工未办理产权登记；政企共建或共同投资建设的保障性安居工程未明确各自产权比例和收益方式。

2.4 政府购买棚改服务方面存在的问题

一是政府购买棚改服务政策落实不到位。如新开工棚改项目未按规定实施政府购买棚改服务；市、县人民政府未按规定将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，或未按协议支付棚改服务费形成拖欠；违规将棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施纳入政府购买范围。二是政府购买棚改服务采购不规范。如政府购买棚改服务实行公开招标以外的采购方式未按规定履行报批程序；采用化整为零等方式规避公开招标采购。

2.5 资金分配管理方面存在的问题

一是违反财政预算管理相关规定。如未按规定对保障性安居工程租金收入实行“收支两条线”管理；未按规定将政府投资建设保障性安居工程销售收入纳入预算管理。二是拖欠支付资金。如财政部门或建设单位未按合同约定根据项目进度及时拨付资金，形成拖欠；不按规定及时向已完成危房改造任务的农户兑现补助资金；保障性安居工程项目贷款等市场化融资不能按期归还债务本息。三是资金闲置浪费。如保障性安居工程财政专项资金未分配使用，或已分配到具体项目但因项目进展缓慢而未支付使用；从住房公积金增值收益提取安居工程专项资金后未按规定上缴财政统筹使用，导致滞留闲置；保障性安居工程项目贷款闲置未用。

2.6 资金使用方面存在的问题

一是违规将资金用于非保障性安居工程的公共项目。如违规改变用途用于路桥隧道、园区开发、农村风貌改造等公益性项目支出；违规以出借、还贷等方式用于其他公共项目支出。二是挪用专项资金。如挪用于“三公”经费、应由部门预算安排的人员和办公经费、发放津补贴和其他福利支出；挪用于修建楼堂馆所和形象工程；虚列支出或转移账外形成“小金库”。三是挪用资金谋取私利。如挪用于与安居工程无关的房地产开发等营利性项目支出；以克扣、截留、私分等方式骗取侵占保障性安居工程补贴补助资金。

2.7 资金支持和优惠政策落实方面存在的问题

一是未足额安排保障性安居工程资金。如安居工程资金短缺地区未按照规定从土地出让收益、房地产税、城市基础设施配套费等财政收入中安排资金用于保障性安居工程；安居工程资金短缺地区未将住房公积金增值收益余额上缴财政作为保障性安居工程专项资金。二是违规收取应减免的税费。如违规向保障性安居工程项目收取应减免的税收、行政事业性收费和政府性基金。三是金融机构违规经营。如违规以贷转存、存贷挂钩、借贷搭售等附加不合理条件；虚构融资服务、索要融资回扣或违规额外收取融资服务费等中间费用。

3 问题产生的主要原因

3.1 未严格履行基本建设审批程序，立项、调研、规划、选址不够科学合理

一是保障性安居工程事关民生，各级政府高度重视，加大推进实施力度，但在建设中过度强调项目开工、竣工情况，并作为目标任务完成的主要考核指标。因此在时间紧、任务重、手续繁杂、时限性强的情况下，目标进度要求与建设程序规定相冲突，出现边施工边补办手续，重视项目建设，忽视基本建设程序履行等问题。二是部分项目追求进度，忽视对项目的监管，存在建设规划不到位、招标投标不规范、监理履责不严格、施工质量存在瑕疵等较为突出的问题。三是规划布局不合理，选址较为偏僻，保障性住房建设项目和外部道路、污雨水、供电等市政基础设施分属不同责任主体，规划、建设往往不能与保障安居工程建设保持基本同步，配套基础设施建设滞后，影响了保障性住房项目的及时分配与有效使用。

3.2 资金政策执行不到位，统筹安排、管理使用机制不规范

一是个别地方政策执行不严格，资金筹措、使用与资产核算管理脱节，使用效益缺乏监督。二是保障性安居工程建设资金投入量大，部分地方财力有限，配套资金不能及时足额到位，社会资金参与度不高，资金筹集难度较大。三是部分项目未能及时按规定办理相关前期手续，工程进度缓慢，施工周期长，竣工财务决算不及时，造成资金拨付不及时，滞留闲置影响资金使用效益。

3.3 计划制定分配脱离实际，政策执行过程中未及时根据市场变化予以调整

一是部分安居工程年度目标计划的制定未经充分调研，个别地方目标任务搞层层摊派，导致出现部分外来人口流入较多的城市公租房建设数量少、人口流出多的城镇公租房需求少从而出现闲置的供需不匹配问题。二是没有因地制宜合理确定安置方式并根据市场变化及时调整。货币化安置的大量资金投入推高了地方房价，提高了安置群众的心理预期，进一步提高了改造成本。实物安置容积率高，安置周期长。如果不能结合地方实际和项目特点就容易形成新的矛盾和问题。

4 进一步完善保障性安居工程建设管理的建议

4.1 推进保障性安居工程资金统筹使用，加大政府购买棚改服务公开力度

一是统筹使用安居工程财政资金，提高资金使用效率，科学规划贷款资金申请量和申请节奏，避免资金闲置浪费。二是严格规范政府购买棚改服务采购流程，加大公开力度，充分利用市场竞争降低购买服务成本。三是根据一般公共预算控制政府购买棚改服务总体规模，严格规范棚户区改造贷款资金用途，防止以棚户区改造名义违规举债，防范棚改领域金融风险。

4.2 科学制定目标任务，严格执行建设程序和招投标制度，加快竣工验收及分配进度

一是保障性安居工程建设任务目标的确定要周密规划，量力而行，统筹兼顾。坚持“自下而上”的申报原则，建设规划的制定要以实际需求为基础，切忌脱离实际。二是加强对建设单位的监管，督促项目单位及时办理各项建设手续，严格执行招标投标、合同管理、质量管理、工程监理等制度。三是规范棚户区改造模式，通过政府安置、净地出让、限价拍卖等措施，整顿和规范土地市场秩序，理顺基本建设程序，为加快办理各项建设审批手续解决源头障碍。四是加快棚改安置住房建设进度，加大公共租赁住房分配入住力度，制定目标倒排工期，确保安居工程发挥效益。