城市治理将成发展新重心

文 / 李 瞳

中国城镇化是人类历史上最快的城镇化。在改革开放的40年间，我国一大批新型城市崛起，京津冀、长三角、珠三角等大城市群成为经济发展增长极。在新时代，我国城市的发展将朝向何处，又有哪些问题亟待解决？站在发展的新节点上，城市领域的专家进行着思考

2018年是改革开放40周年，改革开放不仅是决定当代中国命运的关键一招，更深刻改变了中国也影响了世界，极大地改变了我国的城乡面貌，显著提高了人民生活水平。其中，我国城市发展成为了改革开放成就的集中体现，截止到2017年，中国共有14个城市的GDP总量超过万亿元，其总和在全国GDP总量中占到了28.6%。

“当前，中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，城市发展作为经济发展的重要组成部分，也进入高质量发展阶段，我们要以改革开放40年为契机，牢牢把握城镇化蕴含的重大机遇，加快推进中国城镇化进程。”中国社会科学院院长、党组书记谢伏瞻在近日召开的中国城市百人论坛2018年会上表示，中国城镇化还有很大的发展空间，也面临着不少新的问题。在新时代，我国城市工作要牢牢把握我国社会主要矛盾的深刻变化，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以人民为中心的发展思想，着力解决城市发展中的突出矛盾和问题，走出一条中国特色的城市发展道路。

一个时代有一个时代的命题，一代人有一代人的使命。如何走出一条中国特色的城市发展道路？怎样转变城市发展方式、完善城市治理体系、提高城市治理能力？

重心从建设向治理转变

从1978年至今，我国城市体量不断壮大，城镇化率由1978年的17.9%提高到2017年的58.5%，城市的不断壮大在推动经济发展、社会进步等方面发挥了重要的作用。“中国正在进行人类历史上最大规模的城市化建设和进程推进，城市化的发展格局发生了重大的变化，这是人类发展过程中一项波澜壮阔的系统工程。”中国工程院院长、党组书记李晓红说。

改革开放40年来，我国城市化率得到快速提升，城市发展在整个经济当中的地位和作用日益突出。但在取得优异成绩的同时，也存在着不容忽视的问题。“城市规划、城市建设、城市管理是城市发展最主要的3个方面。过去我们更多的是以城市建设为中心，在快速发展的同时也造成了很多遗留问题。例如，要想发展城市就要拿土地换取城市建设资金，结果政府被开发商绑架，形成了开发商拿地卖房、居民买房居住、政府投资维护的怪圈。”中国区域科学协会副会长、南开大学郝寿义教授说，“城市发展在新时代应该以城市管理为核心，城市建设和城市规划要为城市管理服务，扭转政府、企业和居民之间的缺位、越位现象。”

值得注意的是，现在的城镇化更多是经济的城镇化、土地的城镇化，而没有形成有效的治理体系。例如，在我国大多数城市中经常会出现拥堵、事故、排放、噪音等交通问题，尤其是拥堵问题正在影响城市的正常运转，已成为城市管理体系中亟待解决的大问题。“下一步可以通过优化交通管理系统，包括革新交通模式、服务和技术等方式解决当前交通难题，并且实现交通体系的智能化和连通化，从而有效控制拥堵问题。”北京交通大学交通运输学院教授徐猛介绍说，“交通治理是城市管理体系中的重要组成部分之一，可以通过大数据来驱动交通需求管理，通过数据分析整合出行需求，并提供解决方案，使政府、运营商、用户之间真正实现有机统一，进而从根本上解决交通治理难题。”

中国科学院生态环境研究中心研究员李锋也表示，要建立以公共交通优先为导向的城市管理体系，并大力发展智能交通，进而有效解决交通拥堵和减轻环境污染方面的压力。

补上环境问题这一课

2017年，我国城镇常住人口达到8.1亿人，城市数量由193个增加到657个。但是，人口高度聚集、产业高度集中的城市，也是环境问题高度聚集的地方。

“改革开放40年来，我国的城镇化建设取得了丰硕的成果，但城市的生态环境也遭到了破坏。从20世纪90年代的二氧化硫污染到2000年后的氮氧化物污染，再到雾霾和臭氧污染，城市的环境问题接踵而至，且对人体的危害越来越大。”中国科学院生态环境研究中心主任欧阳志云表示，这是因为在城镇化进程中没有把保护和优化城市环境作为优先目标。“不能只考虑GDP怎么增长、人口怎么聚集，也要把城市环境保护和改善作为城镇化的主要目标之一。”

当前，生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。中国城市经济发展服务中心专家委员会主任顾文选表示，要想解决城镇化过程中的环境问题，实现可持续发展，就要注意不能突破城市的承载能力，也不能超越城市依托的自然社会基础。因此，城市的规模和布局要符合当地的水土资源、环境容量、地质构造等自然承载力，也要同当地经济发展、就业空间、基础设施、供给能力相适应。

“调整发展模式，纠正重经济轻社会、重城市轻乡村、重物质轻精神的倾向，保证协调发展和生态文明建设一脉相承。”顾文选建议，“未来要推动建立城市承载力的评价制度，定期发布国家城市承载力评估报告，使城市发展能够有依据、更科学。”

城镇化与乡村振兴一齐抓

“钱穆老先生曾说过，‘乡里人终需走进都市，城市人终需回归乡村。’中国灿烂的文明，根在乡村。”中国城市规划设计研究院副院长李讯说。他表示，在未来的发展过程中，应理顺城镇化和乡村振兴的关系，实现城乡共荣。

国家发展改革委国土开发与地区经济研究所所长史育龙认为，过去40年，城镇化在整个社会经济的发展中发挥了重要的作用。但是，进入新时代，城镇化在认识层面、制度层面、技术层面面临着新问题。这其中，城镇化和乡村振兴之间的关系是个大课题。

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，坚持城乡融合发展。坚决破除体制机制弊端，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动城乡要素自由流动、平等交换，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。对此，史育龙表示，在新时代城镇化与乡村振兴是相辅相成的，不能脱离城镇化来实现乡村振兴，也不能脱离乡村振兴来推进城镇化。

“当前城乡融合发展面临着许多制度障碍。例如，户籍制度和土地制度，随着大量的劳动力涌入城市并安家落户，城市得到了空前的发展，但受限于户籍制度和土地制度，人才和资金难以再回流乡村，从而使乡村的破败成为必然。”中国社会科学院城市发展与环境研究所所长潘家华说，“应进一步破除制度障碍，使人才和资金在城乡之间流动起来，相互融合，相互补充，实现共同发展。”

“土地问题和户籍问题得不到解决，在很大程度上限制了社会资源向农村倾斜，人才、资本和其他社会资源难以进入乡村，从而造成了村落的衰败。”中国城市经济学会会长晋保平说，“城镇化和乡村振兴要紧紧结合在一起，在今后的发展过程中，应更多地考虑调整和控制资源在向城市流动的同时，尽可能向农村倾斜。”